Obce by se měly zajímat o smlouvy s investory

Návrh nového stavebního zákona, který schválila vláda a který zamířil do Poslanecké sněmovny, je více než problematický. Mnozí mu vyčítají, že ho psali „právníci developerů pro developery“. V připomínkovém řízení navíc došlo k mnoha nelogickým zásahům, které normu pozměnily. Poslanecké pozměňovací návrhy s velkou pravděpodobností uvrhnou celý nový stavební zákon do takového chaosu, že se buď sám od sebe zhroutí a nebude se s jeho přípravou vůbec pokračovat, nebo pošlou do praxe tak nekvalitní zákon, že bude jakákoli snaha o kvalitní územní rozvoj předem pohřbena.

Plánovací smlouvy

Návrh stavebního zákona přišel s novou koncepcí plánovacích smluv. Ty byly uchopeny jako smlouvy veřejnoprávní, v současnosti jsou samozřejmě (a vzhledem k charakteru závazků správně) chápány jako smlouvy soukromoprávní. Je zjevné, že hlavním cílem takové právní úpravy bylo vyhnout se mohutné kritice předchozí verze návrhu, kde byly smlouvy koncipovány jako soukromoprávní, a přesto se jejich prostřednictvím mohly obce zavázat např. ke změnám územního plánu, což není možné. Územní plánování je totiž výkonem veřejné správy, mocenským rozhodováním o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, a není možné, aby se obec za úplatu zavazovala ke konkrétním změnám v území ve prospěch vlastníka nemovitostí (investora) a tím ovlivňovala výkon veřejné správy. Tím, že se z plánovacích smluv staly smlouvy veřejnoprávní, se měl tento zásadní problém zakrýt.

Jaký je rozdíl mezi soukromoprávním a veřejnoprávním jednáním obce? Civilní smlouvy uzavírají obce v rámci svého postavení jako právnické osoby soukromého práva, kdy dle čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod mohou stejně jako ostatní subjekty soukromého práva činit vše, co není zákonem zakázáno, a nesmí být nuceny činit, co zákon neukládá. Naopak v rámci výkonu veřejné moci, kdy v rámci mocenského působení samosprávy (mj. v procesu územního plánování) rozhodují o právech a povinnostech, smí činit jen to, co jim zákon dovoluje. Soukromoprávní smlouvou tak v žádném případě nelze upravovat práva (přesněji řečeno: pravomoci) a povinnosti obcí a krajů, pokud vykonávají veřejnou moc ve veřejnoprávním procesu.

Proto lze označení plánovacích smluv za veřejnoprávní smlouvy, ačkoli závazky v nich obsažené jsou typicky soukromoprávního charakteru, považovat za snahu nadále umožnit developerům, aby „kupčili“ s územním plánem.

Zajímavým aspektem, který podtrhuje skutečnost, že návrh se kloní spíše ve prospěch developerů, je, že soulad plánovací smlouvy s právními předpisy nemá přezkoumávat nezávislý soud, ale orgán veřejné správy – Nejvyšší stavební úřad. Vzhledem k tomu, že převážná většina závazků bude i nadále soukromoprávního charakteru (pokud odhlédneme zejména od onoho ovlivňování podoby územního plánu), je taková úprava zarážející. Je zjevné, že spory, které v praxi z plánovacích smluv budou vznikat, budou spory soukromoprávní povahy zvláště o splnění závazků soukromoprávního charakteru, jako jsou spory o vlastnické právo nebo poskytnutí materiálního plnění. Taková právní úprava je neakceptovatelná.

Jak by právní úprava vypadat mohla?

Existuje několik možností, jak vyřešit problém s financováním veřejné infrastruktury, které je zapotřebí pro novou výstavbu ve městech a obcích. Proto je třeba tento článek vnímat jako návrh k další diskusi. Podle zahraničních vzorů by bylo možné jednak doplnit do zákona o místních poplatcích nový poplatek na veřejnou infrastrukturu. Samosprávy by tak mohly vydat obecně závaznou vyhlášku, ve které by stanovily výši poplatku za m 2 podlahové plochy u bytových záměrů nebo zastavěné plochy u záměrů jiných. Vybrané prostředky by obce povinně použily na rozvoj veřejné infrastruktury, na dopravní a technickou infrastrukturu, ale také na veřejná prostranství nebo občanskou vybavenost.

Vedle tohoto místního poplatku by obce stavební zákon opravňoval k uzavírání smluv se stavebníky (investory). Tyto smlouvy by řešily výstavbu veřejné infrastruktury přímo související se záměrem. Jestliže by v obci vznikal nový záměr, který by kladl takové požadavky na infrastrukturu, že by bylo nutné vybudovat například nové komunikace, chodníky, osvětlení nebo kanalizaci nebo stávající rozšiřovat, prostřednictvím plánovací smlouvy by se obce s investory dohodly na potřebném postupu.

Oba přístupy by obce mohly využívat vedle sebe. Zde lze vycházet ze skutečnosti, že obce nemají povinnost zajišťovat vybudování infrastruktury pro novou výstavbu a je na každém stavebníkovi, aby si zajistil přípojky a u větších záměrů i dopravní a technickou infrastrukturu. V případě místního poplatku pak jde o příspěvek na rozvoj veřejné infrastruktury nacházející se v obci jako takové, přičemž tato infrastruktura slouží každému jednomu občanu obce a je zjevné, že desítky nebo stovky nově příchozích nebo nový rozsáhlý průmyslový areál stávající infrastrukturu značně zatíží, nebo dokonce budou vyžadovat novou.

Takováto právní úprava by vyžadovala novelizaci stavebního zákona a zákona o místních poplatcích.

Diskuse. A jak dál?

Je zjevné, že diskuse o smlouvách s investory i o nové úpravě stavebního práva bude ještě dlouhá a komplikovaná. Zatím jsou obce odkázány na to, že uzavírají podobné smlouvy povětšinou podle občanského zákoníku jako tzv. nepojmenované smlouvy. Vedle toho mívají zpracovány zásady pro spolupráci s investory, které se týkají právě způsobu financování a budování nové potřebné veřejné infrastruktury pro novou výstavbu. Ačkoli tyto postupy již posvětily soudy, bylo by pro starostky, starosty a všechny odpovědné zastupitele nesrovnatelně přínosnější, kdyby se naši zákonodárci konečně zamysleli nad kvalitní právní úpravou, která by tentokrát byla ve prospěch obcí a jejich občanů.

Samosprávy se neobejdou bez toho, aby odpovědnost developerů za rozvoj území, ve kterém realizují své závazky, byla konečně uzákoněna. Obce a města by měly vyvinout velké úsilí, aby právní úprava byla v jejich prospěch a chránila zájmy jejich obyvatel.

Mgr. Vendula Zahumenská, Ph. D., advokátní koncipientka Mgr. David Zahumenský, advokát