Zatímco stát většinou hospodaří se schodkem, obce jako celek vykazují výsledky v černých číslech

Časopis PRO města a obce oslovil zástupce Svazu měst a obcí ČR a Sdružení místních samospráv ČR, aby popsali stav a vývoj financování měst a obcí. Představujeme vám názor senátora Vladislava Vilímce, předsedy finanční komise Svazu měst a obcí ČR, a Stanislava Polčáka, předsedy Sdružení místních samospráv ČR a poslance Evropského parlamentu.

Pohled Vladislava Vilímce, předsedy financí komise svazu měst a obcí ČR

Na začátku devadesátých let byla obnovena samospráva obcí. Postupem doby se ale očividně ukrajuje stále více z jejich po revoluci získané samosprávné pozice. Na rozdíl od zjevného omezení vlastního samosprávného postavení získaly obce postupně větší finanční stabilitu a autonomii.

Původní konstrukce příjmů obcí

V začátku devadesátých let byly převažujícím příjmem obcí dotace ze státního rozpočtu. Postupně se ale zvyšoval podíl vlastních příjmů. Od roku 2001 pak začal platit zákon o rozpočtovém určení daní č. 243/2000 Sb. Původní sdílení podílu na příjmových daních a dani z přidané hodnoty bylo pouze ve výši 20,59 %. Až za několik let následoval nárůst na 21,40 %. V absolutním finančním vyjádření to bylo tehdy pro obce zvýšení o 4,5 mld. Kč. Změnila se také pravidla, podle kterých se vypočítávaly podíly jednotlivých obcí. Zatímco váha tzv. velikostních koeficientů byla začátku zcela převažující, ostatní kritéria byla pouze doplňková. Aby se předešlo neustálému přetahování o občany mezi obcemi s hraničním počtem obyvatel v jednotlivých velikostních kategoriích, přeměnil se systém na tzv. koeficienty postupných přechodů. Byla doplněna další kritéria o výměru obcí s 3% vahou, počtem žáků škol se 7% vahou a prostým počtem obyvatel s 10% vahou. V té době vznikly nejednotné podíly výnosu obcí na jednotlivých typech sdílených daní. To se ukázalo jako velmi nešťastné především v době tzv. stabilizace veřejných rozpočtů a prosazení trojpilířové důchodové reformy. Po jejím zrušení obce přirozeně volaly po návratu k jednotné sazbě a její navýšení na 23,58 %. V rámci tohoto zvýšení rozpočtového určení daní se počínaje 1. lednem 2018 také zvýšila váha koeficientu žáků ze sedmi na devět procent.

Jaký je současný stav

Obce vykazovaly v posledních letech přebytky v hospodaření. Fakticky tak zlepšovaly saldo hospodaření veřejných rozpočtů. Někdy jim bylo ze strany ministra financí předhazováno, že zatímco stát většinou hospodaří se schodkem, obce jako celek vykazují výsledky v černých číslech. Stejně tak údaje o vysokých rezervách obcí jsou mnohdy zavádějící. Obce samozřejmě musí mít peněžní prostředky na svých účtech, jinak by se dostávaly do potíží se svou likviditou. Nemohou spoléhat na vydávání komunálních dluhopisů či rychlé doplnění své likvidity z klasických úvěrů.

Jak jsou na tom kraje

Na rozdíl od obcí mají kraje své rozpočtové určení daní v zásadě neměnné již patnáct let. Kraje jsou velmi rozdílné: Existují kraje s velkým počtem obyvatel a malou rozlohou, kraje s rozmělněnou sídelní strukturou a velkou rozlohou, kraje s malým počtem obyvatel a malou rozlohou. Pak zde máme atypickou středočeskou aglomeraci. Najít nějaký společný průsečík „spravedlivého“ modelu financování krajů nebylo nikdy jednoduché. Každý kraj má v příloze zákona o rozpočtovém určení daní svůj vlastní koeficient, který vznikl využitím mnoha různých parametrů a v začátku i tzv. vybilancováním prostředků státního rozpočtu na nově vzniklé kraje. Byl jsem jedním z těch, kdo se z pozice předsedy komise pro financování krajů při Asociaci krajů přímo podílel na modelu stávajícího rozpočtového určení daní krajů. Výsledek dlouhého dohadování byl nakonec akceptován všemi kraji. Stávající rozpočtové určení daní krajů vyžaduje také určitou revizi, ale těžko se může měnit ad hoc formou parciálních návrhů jednotlivých krajů. V každém případě je potřeba, aby v budoucnu i kraje měly svůj podíl na výnosu ze spotřební daně z minerálních olejů, protože spravují ohromnou část silniční sítě.

Koronavirová krize a vliv na rozpočty

Současná krizová doba hodně zamávala i s daňovými výnosy územních samosprávných celků. Opatření vlády v mnoha případech bylo vedeno snahou ulehčit život těch, jimž tato vláda fakticky po určitou dobu znemožnila jejich podnikatelskou činnost. Způsob výplaty kompenzačních bonusů vratky daně ze závislé činnosti byl určitě nejrychlejší pomocí, ale dopady tohoto způsobu kompenzací na daňové výnosy obcí a krajů byly citelné. Aktivitou starostů obcí, podporovaných profesními sdruženími samospráv a samozřejmě i Senátem, bylo dosaženo nakonec významné pomoci obcím v podobě výplaty příspěvku na obyvatele obcí ve výši 1250 Kč.

Objektivně je třeba uvést, že tato částka odpovídá původně předpokládaným dopadům vyplácení kompenzačních bonusů zapracovaných do vládních návrhů. Skutečnost je zatím trochu odlišná. Připojená tabulka ukazuje, že k datu 17. 8. 2020 dopady výplaty kompenzačních bonusů na obce nejsou v původní ministerstvem odhadované výši, ale zatím zhruba v poloviční výši tohoto odhadu. Další opatření vlády vedoucí k prominutí letošních srpnových záloh na dani právnických i fyzických osob a snížení DPH přinesly také zásadní dopady do rozpočtů obcí. U obcí tak prosazený příspěvek alespoň tyto dopady z větší části kompenzuje. Kraje ale zatím nedostaly žádné prostředky v souvislosti s kompenzací dopadů. Tato situace není udržitelná. Problémy v rozpočtech krajů se totiž odrazí i zpětně v nižší podpoře obcí.

Senát předložil Poslanecké sněmovně návrh na alespoň částečnou kompenzaci výpadků daňových výnosů krajů ve výši 500 Kč na obyvatele, a to za jednoznačné podpory Svazu měst a obcí, Sdružení místních samospráv a Spolku pro obnovu venkova.

Poslední poznámka se již dotýká avizovaných změn v daňových zákonech. Jedná se o systém tzv. daňových balíčků. Pokud se prosadí např. tzv. paušální daň, musí to být doprovázeno i adekvátní změnou rozpočtového určení daní. Vládní návrh ale obsahuje jen obsahově formální změny.

Stejně i úvahy o zrušení tzv. superhrubé mzdy přináší výrazné dopady do rozpočtu obcí a krajů. Opět platí: Dvakrát měř, jednou řež. Snaha ministerstva financí o schválení takových kruciálních změn v daňovém zákonu, i přes některé pozměňovací návrhy načtené ve druhém čtení v Poslanecké sněmovně, je zcela neodpovědné počínání, které se může velmi negativně odrazit na územních rozpočtech.

Pohled Stanislava Polčáka, předsedy sdružení místních samospráv ČR a poslance Evropského parlamentu

Na cestě ke spravedlivějšímu financování samospráv jsme urazili již poměrně slušný kus cesty. Zcela jistě nelze srovnávat financování obcí v roce 2007 s rokem 2018 po poslední novele rozpočtového určení daní – RUD. Rozdíly ve financování obcí se rozhodně narovnávají a vztah státu a samospráv se nepochybně proměnil směrem k uznání jejich potřebnosti. Tlak na zánik obcí či jejich slučování dnes již není tak patrný jako před 15 lety.

Krize odkrývá nové potřeby ve financování samospráv

Přestože rozpočtové určení daní bylo opakovaně měněno dobrým směrem, je třeba reagovat na nové výzvy, například na již aktuální zvýšenou odpovědností obcí za zdravotnickou či bezpečnostní situaci na svém území či demografický výhled v naší zemi. SMS ČR již v listopadu loňského roku představilo návrhy, jak pomoci nejen obcím, ale také krajům. Trváme na tom, že zejména menším obcím pod 10 tis. obyvatel je třeba pomoci a rovněž pro řadu krajů je příjem od státu nespravedlivý (např. kraj Středočeský, Jihomoravský či Pardubický).

Musím také odmítnout opakované tvrzení ze strany Ministerstva financí o ohromných přebytcích v hospodaření obcí. Pokud vezmeme celkový počet obcí, tak menší obce jako dominantní skupina počtu samospráv v naší zemi nevykazují až na výjimky žádné výrazné přebytky na svých účtech. To možná platilo u větších měst, ale situace se významně mění i zde. Samosprávy v naší zemi skutečně dobře hospodaří, každou korunu příslovečně obrátí dvakrát, než ji použijí. Kdyby stát byl stejně efektivní, už dávno bychom měli dostavěnou dálniční síť či opravené památkové dědictví. Na druhou stranu se malé obce s příjmem do 2 mil. Kč ročně ocitají na hranici přežití, protože pravidelně musely investovat to málo, co mají, do svého rozvoje, a proto také nemají žádné „miliony na účtech“.

Zvýšení podílu na sdílených daních pro samosprávy přináší pro daňového poplatníka jasnou transparentnost v užití jeho peněz, neboť si může dobře ověřit konkrétní investice samospráv do kvality života občanů, v čemž stát stále fakticky selhává. Obce dnes realizují výstavbu nové infrastruktury k domům občanů včetně např. vysokorychlostního internetu, přispívají k udržení škol a školek v území, zajišťují např. sociální taxi či rozvážky obědů pro seniorskou populaci. Cílem SMS ČR v oblasti financování je, aby se v obcích opravovala infrastruktura, udržoval se majetek obcí, bylo investováno do občanské vybavenosti a dostupnosti služeb pro občany.

Změny navrhované pro RUD

Chceme nastavit systémové kritérium pro krajská města a ostatní samosprávy s tím, že chápeme jisté „zvýhodnění“ hlavního města, což už je dáno i z legislativního hlediska samostatným zákonem pro hl. m. Prahu. S ohledem na demografický vývoj žádáme také, aby po slovenském vzoru bylo do RUD zařazeno nové kritérium – počet seniorů nad 65 let s trvalým pobytem na území obce, a to s vahou 5 % v RUD. Ostatně vláda se k diskusi na toto téma zavázala ve svém programovém prohlášení, nicméně tři roky volebního období uběhly a žádná diskuse neprobíhá, naopak bych řekl, že ministryně financí jakoukoli diskusi k tématu v její gesci úspěšně sabotuje. Podle našeho názoru by sdílení daní mezi státem a obcemi mělo obsahovat rovněž solidární část, kdy by např. 1 % celkového RUD sloužilo na podporu strukturálně postižených regionů a obcí.

Dále je podle nás nutné, aby stát podpořil zejména malé obce do 500 obyvatel v roční částce 2 až 3 miliardy Kč buď přímo v RUD formou příspěvku na výkon samostatné působnosti či quasinárokovým dotačním titulem, jinak hrozí faktický zánik malých obcí v řádu dvou desetiletí. Našli jsme k tomu odpovídající zdroj – změnou sdílení daně z hazardu s vyšším podílem pro stát. Jen desítky obcí získávají obrovské daňové příjmy z hazardu, mnohdy několikanásobné než příjmy z RUD. Žádné dopady hazardu neodůvodňují takové obrovské příjmy pro několik málo desítek obcí. Obce by ovšem mohly vypisovat výrazné místní poplatky z hazardu. Touto kombinací by ale také ani nedocházelo k výraznému zvýšení veřejných odvodů z hazardu.

SMS ČR se rovněž domnívá, že do systému sdílených daní mezi státem a samosprávami by měl být s ohledem na ohromující infrastrukturní dluh na místních komunikacích v obcích nebo u silnic 2. a 3. třídy, jež spravují kraje, zahrnut výtěžek ze silniční daně či z daně z minerálních olejů. Obce a kraje by tak mohly více opravovat místní komunikace a silnice ve své správě.

V neposlední řadě je pro nás zejména v této době koronavirové krize důležité prosadit pravidlo, že výkon státní správy bude samosprávám krýt státní rozpočet v plné výši. Musím připomenout, že stát nezajistil v kritickém začátku koronakrize prakticky žádné ochranné pomůcky či dezinfekci pro různá sociální zařízení v obcích, přestože ministr zdravotnictví ještě na počátku roku ujišťoval, že všeho je dostatek. Obce se postaraly většinou ze svých zdrojů, vlastní aktivitou, a to nad rámec svých zákonných povinností, přestože takovou povinnost v rámci nouzového stavu má stát.

Za zcela neodůvodněné pokládám stanovisko ministryně financí, že krajská samospráva má následné zpožděné dodávky ochranných pomůcek státu hradit. Po zkušenosti s postupy státu v době koronakrize, kdy například vláda neváhala sáhnout do zdrojů obecních a krajských rozpočtů a jen díky velkému odporu ze strany obcí, společnému postupu obecních svazů a podpory některých hejtmanů se nám podařilo získat alespoň částečné kompenzace zpět, si myslíme, že je nutné nastavit nová pravidla pro financování nejen těchto mimořádných opatření, ale také se zevrubně podívat, jak je financována přenesená působnost státu. Zkrátka krize nám odkryla i další oblasti vztahu samospráv ke státu, pro které je třeba najít nový legislativní rámec.

Zuzana Pacinová