Plánovací smlouvy a náhrady investorům
V srpnu 2020 schválila vláda návrh nového stavebního zákona. Připravovaná norma je kontroverzní od počátku až do konce a vzbudila silnou kritiku i na těch nejpovolanějších místech. Pokud jde o plánovací smlouvy a právní úpravu náhrad investorům za změny v území, lze konstatovat, že města a obce by se měly mít víc než na pozoru a udělat vše proti přijetí tohoto návrhu.
Veřejnoprávní nebo soukromoprávní?
Plánovací smlouvy byly problematické již v předchozí verzi nového stavebního zákona, návrh, který schválila vláda, ale přináší jenom chaos. Nově jsou plánovací smlouvy pojaty jako tzv. veřejnoprávní smlouvy. Ty jsou obecně upraveny v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád. Existuje několik druhů těchto smluv, z hlediska stavebního zákona jsou důležité tzv. subordinační smlouvy, které uzavírá stavební úřad s žadatelem o územní rozhodnutí nebo se stavebníkem. Tyto smlouvy nahrazují daná správní rozhodnutí a existuje stanovený způsob ochrany práv dotčených subjektů a jejich přezkumu.
Návrh stavebního zákona ale tuto úpravu nerespektuje a za veřejnoprávní označuje smlouvy zjevně soukromoprávní. Dokonce sám v § 130 odst. 2 uvádí, že plánovací smlouvy mohou obsahovat i úpravu práv a povinností soukromého práva. V § 131 odst. 1 a zejm. pak odst. 3 jsou uvedeny příklady možných závazků (velmi nepřesně a nejasně), jejichž povaha je z podstatné části soukromoprávní. Obce se např. mohou zavázat k tomu, že převezmou zhotovenou infrastrukturu, budou se podílet na přípravě nebo výstavbě veřejné infrastruktury nebo nezcizí pozemky potřebné pro realizaci záměru investora. Podle obsahu se tedy zjevně nejedná o veřejnoprávní smlouvu.
Zásahy do územního plánování
Je zjevné, že oproti původní verzi návrhu nového stavebního zákona, kdy byly plánovací smlouvy soukromoprávním institutem (ostatně i dnes jsou podle stávající platné právní úpravy soukromoprávní), došlo ke změně z jednoho jediného důvodu – aby se obce mohly zavazovat ke změnám územního plánu. Tato možnost byla předmětem silné kritiky i ze strany nejvyšších soudů nebo ministerstev.
Hlavním argumentem bylo, že se obce soukromoprávní smlouvou, kterou uzavírají v samostatné působnosti mimo výkon veřejné moci, nemohou zavázat k přímým zásahům do výkonu veřejné správy. Územní plán totiž není žádnou dohodou o území, ale opatřením obecné povahy – veřejnoprávním mocenským aktem vydaným v přísně formalizovaném procesu. Nyní se obce nemohou s developerem domluvit tak, že za finanční příspěvek nebo jiné plnění změní územní plán tak, aby investor měl namísto polí pozemky vhodné pro bytovou výstavbu.
Veřejnoprávní smlouva se má tvářit jako institut, který takový zásah umožní. Podle § 131 odst. 1 návrhu písm. b) a c) se obce (nebo kraje) mohou zavázat k tomu, že učiní veškeré kroky k vydání územně plánovací dokumentace, aby bylo možno záměr investora uskutečnit. Zavázat se mohou i k tomu, že územní plán naopak nezmění. Současně ve smlouvě může být i závazek, že neučiní ani jiný úkon, který by ztížil nebo vyloučil realizaci záměru, což může znamenat, že nepřijmou obecně závaznou vyhlášku nebo třeba nevyhlásí z vlastní iniciativy místní referendum.
Smluvně založené povinnosti vydat územní plán nebo jeho změnu se obce zbaví jen tehdy, kdyby nebylo možno územní plán vydat kvůli nadřazené územně plánovací dokumentaci nebo pro rozpor se zákonem. Rozpor se zákonem by mohl být dán např. negativním stanoviskem dotčeného orgánu (typicky orgán ochrany zemědělského půdního fondu), kvůli kterému by nebylo možné územní plán vydat. Rozpor by teoreticky mohl způsobit i nepřiměřený zásah do práv jiných vlastníků. Z návrhu ale není blíže seznatelné, co by se za rozpor se zákonem mělo považovat.
Jsme přesvědčeni, že obce se nesmí zavazovat k takovému zhodnocování pozemků investora a přijímat za to protiplnění. Jednalo by se o ovlivňování výkonu veřejné správy a samozřejmě by zde vždy existovalo riziko korupčního jednání.
Obce zůstanou bez možnosti obrany
Kromě zcela nevhodného označení plánovacích smluv jako smluv veřejnoprávních a zásahů do územního plánu, je problémem také to, že se obce proti uzavřené smlouvě nemají prakticky možnost bránit. Návrh stavebního zákona v § 131 odst. 1 písm. d) umožňuje, aby se obce vzdaly práva na správní nebo soudní přezkum správních rozhodnutí vydaných v souvislosti se záměrem „po dobu trvání smlouvy“, jestliže by takové uplatnění opravných prostředků bylo v rozporu s obsahem smlouvy (v původní verzi byla formulace tvrdší – soudní přezkum byl vyloučen ze zákona). Takové ustanovení vytváří značnou nerovnost mezi smluvními stranami.
Návrh stavebního zákona pravděpodobně vylučuje soudní přezkum uzavřených smluv. Dle § 132 odst. 2 má být přezkum smlouvy a spory z ní svěřen Nejvyššímu stavebnímu úřadu. Mnohé obce přitom ví, že spory z těchto smluv budou soukromoprávní povahy a není vůbec jasné, proč by je měl řešit správní úřad a nikoli civilní soud. Obce budou i z toho hlediska zkráceny na právu na přístup ke spravedlivému procesu.
Náhrady škod investotům
Nově jsou v návrhu stavebního zákona řešeny i náhrady za změny v území. Zajímavé je, že navzdory stabilní judikatuře počítá stavební zákon opět jen s náhradami za zrušení pozemku k zastavění a za stavební uzávěry. Stejně jako dnes náhrada vlastníkovi (nebo osobám s věcnými právy k pozemku) nenáleží, jestliže došlo k ke zrušení (v druhém odstavci § 133 se hovoří nejen o zrušení určení pozemku k zastavění, ale o „zrušení nebo významnému omezení zastavitelnosti“) po uplynutí 5 let od nabytí účinnosti územně plánovací dokumentace, která zastavění pozemku umožnila. Poněkud matoucí je, že zde se zase uvádí „zastavění k danému účelu“, čímž by se mohla myslet i pouhá změna funkčního využití. Terminologie je bohužel značně nejednotná. Do pětileté lhůty se nezapočítává doba, po kterou na pozemku ležela stavební uzávěra nebo jiné omezení zastavitelnosti. Stejně jako dnes pětiletá lhůta nemá význam tehdy, kdy bylo vydáno pravomocné povolení záměru.
Je zjevné, že návrh stavebního zákona jen převzal a znejasnil stávající právní úpravu. Novinkou je možnost poskytovat náhradu nejen v penězích, ale také poskytnutím náhradního pozemku nebo stavby.
Závěrem
Navrhovaná právní úprava plánovacích smluv znamená zhoršení stávajícího stavu, kdy sice obce musí při jednání s developery věnovat velkou péči vyjednávání s nimi, ale při dodržení základních pravidel fungování veřejnoprávní korporace mohou uzavřít kvalitní a přínosné smlouvy. Tvůrci stavebního zákona si zjevně nedali vůbec žádnou práci se zjištěním toho, jak jsou smlouvy s investory řešeny v zahraničí, nebo tyto poznatky bohužel neaplikovali. Je to škoda, protože obce a města a koneckonců i developeři a drobní stavebníci by kvalitní a jasnou právní úpravu smluv potřebovali jako sůl.
Všem územním samosprávám doporučujeme, aby sledovaly proces přijímání nového stavebního zákona ostřížím zrakem. Kritiky bývá tato norma označována za vítězství developerů. Mnoho ustanovení je natolik nejasných, že v případě nabytí účinnosti to bude znamenat jen mnoho dalších soudních sporů, než se vyjasní, jak mají být paragrafy používány.
Mgr. Vendula Zahumenská, Ph. D., advokátní koncipientka
