Potřebujeme zákon o referendu a proč byly dosavadní návrhy nepodařené?

Referendum je formou přímé demokracie, občané v něm rozhodují přímo – v přímém hlasování o nějaké významné otázce politické, zákonodárné či jiné týkající se veřejného života státu, kraje nebo obce. Referendum tak tvoří protiklad či spíše doplnění demokracie zastupitelské, kde na rozdíl od referenda svůj názor delegujeme prostřednictvím voleb na námi zvolené poslance, kteří pak za nás a pro nás rozhodují ve věcech veřejných.

Samotné slovo referendum dlouhodobě a čas od času dosti zásadně rozděluje naši politickou scénu na zásadní odpůrce zavedení tohoto institutu do českého ústavního systému, a naopak zastánce přijetí tzv. zákona o obecném referendu, který by dal občanům možnost i v mezivolebním období zasáhnout do uspořádání věcí veřejných přímým hlasováním.

Návrhů zákonů, které měly problém s referendem vyřešit, resp. institut referenda zavést do českého právního pořádku, bylo během let už docela dost. Byly nejrůznější úrovně z hlediska kvality a legislativního úhlu pohledu. Některé návrhy zákonů o obecném referendu se podle mého názoru zrovna moc nepovedly, pokud jde o jejich věcný obsah. Namátkou byl projednáván a poslaneckou sněmovnou dokonce před časem schválen (senát to pak odmítl) návrh zákona, který asi nejen u mě vyvolal značné pochybnosti.

Kdo měl podle tohoto návrhu referendum vyhlásit? Prezident, a to na návrh sněmovny, Senátu, vlády nebo na základě petice, kterou podepsalo alespoň 500 tisíc (!) občanů ČR. Právě pokud jde o vládu, je to poněkud diskutabilní. Dovedu si představit, že když vládě (a to jakékoliv) neprojde její legislativní návrh parlamentem, protože se pro něj nezíská dostatečná politická podpora, může se potom obrátit na prezidenta, aby v této otázce vyhlásil všelidové hlasování. Domnívám se, že by takto skutečně mohlo dojít k obcházení principů zastupitelské demokracie, a to si institut referenda určitě nezaslouží! Možným řešením by např. bylo, kdyby referendum bylo zakázáno vyhlásit i v případě, pokud se k dané věci již poslanecká sněmovna hlasováním vyjádřila, ať tak či onak, nebo kdyby k vyhlášení referenda nestačilo pouze usnesení vlády, ale byl by nutný zároveň souhlas jedné z komor parlamentu. Každopádně podle mého názoru takto pojatý návrh zákona o referendu není zrovna z nejlepších. Navíc se o referendu právem hovoří jako o institutu rozšiřujícím demokracii, ovšem tehdy schválená hranice 500 000 občanů moc demokraticky nevyhlíží. Myslím, že si vůbec nikdo nedokáže představit problém, který by si vysloužil takovouto mohutnou podporu, a i kdyby se třeba i objevil, pak by samotné referendum bylo v podstatě formalitou, když se na petiční listiny podepsalo předem tolik lidí.

Doporučující charakter stačí

Další problém oné verze návrhu zákona o referendu vidím v oblasti jeho právní závaznosti. Výsledek referenda by se totiž vyhlásil obdobným způsobem jako zákon a byl závazný pro všechny orgány státní moci. Ze dvou existujících a v EU využívaných možností, tj. zda referendum má mít jenom doporučující, nebo závazný charakter, by si tady vybrali onu právní závaznost. Jsem přesvědčen, že při vysoké účasti voličů a úspěšném výsledku by i „pouze“ doporučující charakter referenda měl pro politické strany a rozhodující ústavní instituce velmi dostačující dopad. Nebo si snad někdo umí představit poslaneckou sněmovnu, která nebude respektovat jednoznačně vyjádřenou vůli voličů? Vždyť nějaké ty volby se u nás konají téměř každoročně a jejich dopad na tu politickou stranu, která doporučení voličů odmítla, by byl tvrdý.

Další věcí hodnou diskuse je uvedení občanů do obrazu ohledně v referendu položené otázce. Aby se v kampani před referendem moc nelhalo a moc nemlžilo. Aby se občané místo poskytnutí věrohodných informací spíše nemátli. Jak to zajistit?

Pamatujete ještě, jak někteří politici před referendem o přistoupení k EU bez uzardění tvrdili, že vstupem do EU (je podle mě moc dobře, že tam jsme!) nepřijdeme „ani o zrnko“ naší národní suverenity? A co např. nadřazenost evropských zákonů těm českým? Na druhou stranu (jak ukázal i výsledek referenda o přistoupení k EU) není záhodno názor občanů jakkoliv podceňovat. Definitivní a schválení hodný návrh zákona o referendu není určitě věcí jednoduchou, a to raději vůbec nezmiňuji politickou a stranickou rovinu tohoto problému, navíc se jedná o ústavní zákon, který potřebuje 3/5 podporu všech poslanců – tedy nejméně 120 a následně i 3/5 většinu právě přítomných senátorů.

Proč nezměnit ústavu

Co na problematiku referenda říká hlavní zákon státu č. 1/1993 Sb. – naše ústava? Hned na začátku v článku 2 odst. 2 se tam stanoví, že „ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo“. Dá se tedy asi oprávněně tvrdit, že česká ústava předpokládá vznik zákona – ústavního zákona o referendu, který by mohl a měl stanovit, za jakých podmínek a kdy by se přímé hlasování mohlo uskutečnit.

Dovolím si v této souvislosti parafrázovat známý Werichův výrok – „Když už je něco v ústavě napsáno, tak mají vláda a parlament koukat, aby to ve skutečnosti také bylo!“, ale samozřejmě s dovětkem – když bude většinová politická vůle tento zákon nejvyšší právní síly, ústavní zákon přijmout. Anebo se naopak nebát ústavu (není to přece žádná „posvátná kráva“) změnit, resp. ustanovení o referendu z ní opět ústavním zákonem vyjmout. Proč ne, jsou státy v Evropě, které se bez referenda klidně obejdou, ale opět s dovětkem – když bude většinová politická vůle tuto změnu zákona nejvyšší právní síly – ústavní zákon přijmout. Osobně se mi příliš nelíbí, když ústava není respektována, resp. když její článek není naplněn přijetím příslušného zákona. Není to však jediný příklad, stačí připomenou třeba institut Nejvyššího správního soudu, jehož existence byla předpokládána ústavou od 1. 1. 1993, ale až po 10 letech byl tento soud vytvořen a ústava v tomto bodě naplněna…

Na úrovni ČR tedy zákon o obecném referendu nemáme. A pokud dojde politická reprezentace k většinové shodě, že je vhodné využít institutu přímé demokracie, je nutno vždy přijmout a schválit parlamentem zvláštní zákon ad hoc – jak se stalo v roce 2003, když bylo vypsáno referendum o přistoupení ČR k Evropské unii. Relativně vysoká účast občanů (přes 55 %) a koneckonců podle mého názoru i kladný výsledek hlasování byly nesporně úspěchem. Všechno je jednou poprvé, i účast občanů ČR v celostátním referendu!

Jinak samozřejmě známe zákonnou úpravu o místním referendu – zákon č. 22/2004 Sb. Tento zákon umožňuje provádění místního referenda na úrovni obce a rozhoduje se o věcech, které patří do samostatné působnosti obce a nelze jej konat v zákonem stanovených případech, především pokud by otázka položená v referendu byla v rozporu s právními předpisy. Nelze tak např. referendem odvolat či zvolit starostu atd.

Hlavním problémem tohoto zákona o místním referendu však podle mě dlouho bylo, že předpokladem platnosti rozhodnutí byla účast nadpoloviční většiny občanů obce. Tato zákonná podmínka – účast více než 50 % oprávněných voličů vzhledem k obecně nízké volební účasti v ČR znamenala takřka vždy neúspěch referenda z tohoto důvodu a je jenom dobře, že novelou zákona byla snížena na současných 35 % s tím, že pro musí hlasovat nejen nadpoloviční většina z oněch nejméně 35 % oprávněných osob, ale zároveň i alespoň 25 % z celkového počtu občanů obce.

Ve Švýcarsku nemají limit účasti občanů pro platnost referenda

Referendum je formou přímé demokracie, občané v něm rozhodují přímo. Tvoří tak protiklad či spíše doplnění demokracie zastupitelské, kde na rozdíl od referenda svůj názor delegujeme prostřednictvím voleb na námi zvolené poslance, kteří pak za nás a pro nás rozhodují ve věcech veřejných. V minulém čísle jsme se zaměřili na příklady neúspěšné návrhy zákonů o referendu, dnes si ukážeme, jak to dělají ve Švýcarsku.

Možnost referenda na úrovni vyšších územně samosprávných celků – krajů u nás dlouho neexistovala. Tato situace se změnila, když návrh zákona o krajském referendu prošel legislativním procesem a čeká se již jen na podpis prezidenta. Osobně bych dal před samostatným zákonem o krajském referendu přednost spíše podřazením krajů pod zákon o místním referendu, samozřejmě po příslušné novelizaci co do obsahu tohoto zákona. Obsahově je však nový zákon velmi blízký zákonu o místním referendu. Podle mě se však pro toto krajské referendum bude docela obtížně stanovovat otázka tak, aby se skutečně dotýkala všech obyvatel kraje, nikoliv jenom jeho části. Vhodná by byla namátkou třeba výše krajských daní – budou-li u nás jednou zavedeny; teď je samozřejmě v ČR neznáme. Ale postavit, či nepostavit např. kus silnice v jednom okrese, to zajímá především občany dotčeného okresu, ale jaký bude názor občanů jiného okresu v rámci kraje, třeba 150 km vzdáleného, kterých se výstavba silnice osobně vůbec nedotkne? Je vůbec vhodné a rozumné v tomto případě uvažovat o referendu? Nemyslím.

Otázek, pokud jde o referendum, vyvstává spousta. A není horšího než jednoduchá, a tím pádem možná špatná řešení. Třeba názor, že zákon o obecném referendu je třeba chválit za každou cenu a v jakékoliv podobě, osobně nesdílím. A kde jinde hledat odpovědi, náměty a rozumy, než v zemi nejen čokoládě a sýru zaslíbené? Ve Švýcarsku, zemi kantonů a přímé demokracie – referenda.

Rozhodují o počtu pojišťoven i snížení daní

 Švýcarsko má na svých 7,5 milionů (asi 1/5 tvoří cizinci) obyvatel 26 kantonů a v nich 2 758 obcí. Parlament má dvě komory: poslanci Národní rady (je jich jako u nás 200), jsou voleni poměrným systémem v každém kantonu zvlášť, druhá komora (à la náš senát) má 46 členů – po 2 zástupcích za každý kanton bez ohledu na jeho velikost. Jde o modifikovaný německý model, který je, i pokud jde o ČR, docela sympatický! Vládnutí je tam postaveno na dvou principech – principu dohody (vláda rozhoduje v konsensu) a na principu lidového hlasování – referendu. Ústavně je suverénem lid, tedy občané. Jim podléhají s konečnou platností všechna rozhodování, jak na úrovni obcí, tak i kantonu (kraje) či konfederace.

Referendum je tu skutečně fenomén, koná se velmi často, vyhlašuje je pravidelně tak 4x do roka a obecně platí, že jeho výsledek je pro politickou reprezentaci vždy závazný (ale nevylučuje se možnost opakovaného hlasování o téže otázce, třeba po roce, po dvou).

Referendum je povinné, když se jedná o změnu ústavy nebo členství v mezinárodních organizacích. Fakultativně je možno vyhlásit referendum téměř vždycky, o všech nových zákonech či změnách těch stávajících. Pro zajímavost, hlasovat prý nelze o platech státních zaměstnanců…

Rovněž všechny zákony přijaté parlamenty na různých úrovních podléhají kontrole občanů prostřednictvím možnosti vyvolat k danému zákonu lidové hlasování. Když výbor, který si občané založí, sežene potřebné množství podpisů, je povinností o nově přijatém zákonu vypsat v zákonem stanovené době referendum. A podle jeho výsledku buď zákon vstoupí v platnost, nebo ne. Rovněž občané sami mohou prostřednictvím tzv. občanské iniciativy navrhovat nové zákony. Opět, když výbor sežene dostatečné množství podpisů, uskuteční se o návrhu nového zákona referendum. A rozhodovat v referendu lze skutečně úplně o všem, jak ukazuje příklad hlasování v kantonu St. Gallen, jehož jsem měl možnost se před časem osobně zúčastnit. Referendum se uskutečnilo na úrovni státní, kantonální i na úrovni obce. Otázek předložených k rozhodnutí občanům bylo celkem 5:

1. Na úrovni státní – zachovat dosavadní počet zdravotních pojišťoven (78) nebo jej snížit na jednu jedinou pojišťovnu?
2. Na úrovni kantonu – zmenšit počet volených členů kantonální rady – krajského parlamentu ze stávajících 180 na 120?
3. Na úrovni kantonu – poskytnout příspěvek na zdravotní pojištění těm, kteří jej z finančních důvodů nemohou platit?
4. Na úrovni obce – umožnit participaci cizincům žijícím v obcí na veřejném životě formou vyjádření se k různým otázkám?
5. Na úrovni obce – snížit daně placené obci?

Důležitým prvkem systému referend ve Švýcarsku je skutečnost, že pro platnost výsledku referenda (je závazný!) není žádný limit účasti občanů. Může jich přijít 1 % nebo 100 %, výsledek prostě platí. Úvaha je jednoduchá – možnost přijít rozhodovat mají všichni, a zda toho občané využijí, je jejich věc a jejich odpovědnost – k obci, kantonu, konfederaci. Kdo nepřijde, nemůže si však potom stěžovat na výsledek referenda, kterého se sám nezúčastnil.

Další důležitou věcí je, že se nevolí jen v onu tzv. volební neděli na příslušných úřadech vhozením hlasovacích lístku s ANO nebo NE do urny. Volit můžete již čtyři dny předem kdykoliv v úředních hodinách na příslušném úřadě.

A co mně osobně připadá vůbec nejdůležitější – volit je možno i korespondenčně! Do obálky (obálku a hlasovací lístky dostane každý občan 4 týdny před referendem do místa svého bydliště) vloží svůj identifikační vlastnoručně podepsaný lístek a příslušné označené – ANO – NE hlasovací lístky, vhodí obálku (poštovné zdarma!) do poštovní schránky a má odvoleno. 90 % občanů kantonu St. Gallen, ale i celého Švýcarska využívá právě korespondenční možnost hlasování. Tyto lístky se na úřadě ukládají a ve volební neděli se společně s voliči osobně do urny vloženými volebními lístky spočítá volebními komisemi celkový konečný výsledek. Korespondenční hlasování se úspěšně využívá už 30 let. Nepochybně to zvyšuje volební účast!

300 let funkční model nelze přenést jinam

A jak to v St. Gallenu tehdy nakonec dopadlo co do výsledku referenda? Voliči odmítli na celostátní úrovni snížit počet zdravotních pojišťoven (1. otázka), přijali změnu počtu volených zastupitelů do kantonální parlamentu ze 180 na 120 (2. otázka), podpořili výplatu příspěvků na zdravotní pojištění sociálně slabším (3. otázka), umožnili účast cizincům na veřejném životě formou podávání tzv. vyjádření (4. otázka) a, co bylo pro mě nejpřekvapivější, odmítli možnost snížení daní (5. otázka), neboť prý tak většinově vyslovili pozitivní názor na kvalitu veřejných služeb. Volební účast byla 40 %.

Výsledek referenda nebyl v St. Gallenu nijak halasně oslavován, ani nijak zvlášť politicky či stranicky využíván. Jak už jsem uvedl, politika ve Švýcarsku je postavena na principu vzájemného konsensu a respektu. Pro zajímavost, prý pouze a jenom politická strana FDP – Svobodní demokraté oficiálně podpořila snížení počtu členů kantonálního zastupitelstva, mimochodem jejich plakát s heslem „Méně je více“ a s akváriem přeplněným akvarijními rybičkami byl podle mého názoru velmi vtipný a co do výsledku referenda měl mi úspěch mezi voliči.

Co si z této mé švýcarské zkušenosti přinést či případně přenést do politického života ČR? Těžko jednoznačně říci. Ve Švýcarsku referendum funguje 300 let, jsou tam na ně zvyklí a občané si neumějí představit, že by veřejná správa fungovala bez tohoto institutu přímé demokracie. Mojí otázkou bylo, zda se politici svým způsobem nezbavují odpovědnosti za výsledek svého politického působení – třeba určitý zákon. Mohou přece vždy říci, já to nechtěl, ale referendum rozhodlo. Odpovědí mi bylo pokrčení ramen a možná tichý souhlas… Na druhou stranu, někdy jsou na pořadu dne otázky natolik zásadní, že by stálo zato, se zeptat na názor občanů, zvlášť když tuto záležitost neměly politické strany před volbami ve svém volebním programu. Osobně bych však byl, pokud jde o vztah zastupitelské a přímé demokracie, docela opatrný. Naše tradice je totiž, právě na rozdíl od té švýcarské, založena spíše na zastupitelské demokracii. A když už referendum, tak vyvážené ve vztahu k institutům demokracie zastupitelské.

Jiří Němec
Autor je právník a publicista
Dlouholetý člen Komise pro veřejnou správu
Asociace krajů ČR