Územní plánování představuje zásadní nástroj pro rozvoj obcí, který však často zůstává nevyužit.
O správném přístupu k tvorbě územních plánů, běžných úskalích a možnostech jejich efektivního využití pro zvýšení kvality života občanů jsem hovořila s Vendulou Zahumenskou, právničkou na územní plánování. Její poznatky nabízejí cenný vhled do problematiky a praktické rady pro obce, aby jejich územní plán obstál bez potíží i před soudem. Konflikty s nespokojenými vlastníky či investory hrozícími vysokými náhradami škod mohou být totiž náročné a znalost soudních procesů je pro obce tedy klíčová.
Ve své přednášce na celostátní konferenci Sdružení místních samospráv jste uvedla, že mnoho obcí podceňuje význam územního plánu. Jaké jsou podle vás největší chyby, kterých se obce při přípravě územního plánu dopouštějí?
Ano, je to pravda, řada obcí vůbec netuší, jak jim může dobře napsaný územní plán pomoci. Vidí v něm jen další dokument do šuplíku, něco, co se prostě od obcí očekává. Netuší, že územní plán může být „kouzelným“ nástrojem pro územní rozvoj. Kvůli tomu se obce pracím na územním plánu nevěnují v tom rozsahu, jak by to bylo třeba. Vše začíná už vytvořením nosného návrhu zadání územního plánu a výběrem rozumného, zkušeného a flexibilního projektanta, popř. dobrého létajícího pořizovatele. Obce přitom logicky vědí, kde jsou v jejich území nejbolavější místa, mají zpracovány nejrůznější strategie, ale pak do územního plánu nepromítnou závazné regulativy, které by vedly ke zlepšení dosavadního neuspokojivého stavu nebo zachování toho dobrého, co v obci existuje. To je počáteční chyba, na kterou se nabalují další.
Zmínila jste, že územní plán může být nástrojem pro řešení různých problémů. Jak může územní plán obci pomoci s rozvojem a zlepšením kvality života obyvatel?
Územní plán především usměrňuje ve veřejném zájmu výstavbu a chrání volnou krajinu. Skrze něj pak nastavuje regulativy pro stavebníky, může je různě omezovat a požadovat po nich, aby realizovali svoje záměry v souladu se zájmy obce a jejích občanů. Územní plán třeba určí, že se smí stavět jen rodinné domy s jednou bytovou jednotkou na parcele velké aspoň 1000 m2, přičemž k výstavbě dojde až tehdy, kdy v lokalitě bude prodloužen vodovod a kanalizace a v bude dostavěna další část školy, a navíc ještě přikáže stavebníkům, aby se na financování veřejné infrastruktury podíleli. Stejně tak může nařídit investorům, aby realizovali třeba adaptační opatření. Pokud jde o životní prostředí, územní plán má chránit zemědělskou půdu, ekologickou stabilitu nebo omezovat vlastníky kvůli hrozbě záplav nebo naopak sucha. S tím vším se musí vlastníci zpravidla smířit, i když přísná regulace samozřejmě nejdřív vede ke sporům.
Proč by se obce neměly obávat soudního přezkumu územních plánů při jejich důkladné přípravě a odůvodnění?
To, že územní plán podléhá za určitých podmínek kontrole soudu nebo krajského úřadu, je samozřejmě z hlediska samosprávy a jejího vedení nepříjemné. Hádat se s nespokojeným vlastníkem nebo investorem, který vyhrožuje milionovými náhradami za zklamaná očekávání není pro každého. Důležité proto je vědět, jak to vůbec u soudu chodí, protože znalost problematiky vede ke zmenšení obav. Hlavní dobrou zprávou pro obce je, že soudy jsou na jejich straně, když je územní plán připravený dobře, je odůvodněný, vysvětluje, jaké cíle sleduje a k dosažení těchto cílů volí vhodné nástroje. Jestliže je prostě územní plán kvalitní, vlastníci spor prohrají.
Na začátku jste zmínila, že klíčem k vytvoření kvalitního územního plánu je vlastně dobrá znalost území obce.
Přesně tak. Vedení obce ví, čeho chce dosáhnout, proč to chce, má pro to dobré důvody směřující k ochraně veřejných zájmů a všechny tyto argumenty také do odůvodnění územního plánu nebo jeho změny vtělí. Samozřejmostí pak je neudělat procesní chybu, to by ale za obec měl pohlídat pořizovatel i ten létající.
Co považujete za klíčové aspekty dobrého územního plánu, které zaručí, že obstojí před soudem?
Když pominu procesní požadavky a zaměřím se na to, co mohou reálně ovlivnit zastupitelé, pak bych zdůraznila dvě věci – opravdu dobré odůvodnění a respekt k vlastnickému právu. Dobré odůvodnění znamená, že je obec schopna rozumně a uvěřitelně vysvětlit, proč si zvolila tu kterou regulaci – proč ruší zastavitelnost, proč potřebuje etapizovat výstavbu nebo proč je nezbytné omezit někde v obci obnovitelné zdroje energie. Respektem k vlastnickému právu myslím to, že územní plán sice může poměrně razantně „sáhnout na majetek“, ale musí to dělat co nejšetrnějším způsobem, který ještě vede k cíli a hlavně, to podtrhávám třikrát, nediskriminačně.
Co to v praxi znamená?
Abych to převedla do lidské řeči, znamená to, že v situaci, kdy obec nemá dostatečnou kapacitu čističky, nemůže hned zrušit zastavitelnost a všechny plochy vrátit do zemědělského využití. Měla by nejdříve přemýšlet, jestli cíle, tedy uměřeného rozvoje navázaného na dostačující veřejnou infrastrukturu nelze dosáhnout třeba skrze etapizaci nebo plánovací smlouvy. Když to není dostatečné, může dojít i k redukci zastavitelných ploch. Zákaz diskriminace je jasný i když ho obce často obchází: ke stejným pozemkům se musíte chovat stejně, ať už patří opozičním zastupitelům nebo starostovi to záměrně zjednodušuju, ale myslím, že se to tím dobře vysvětluje. Rozlišování se před soudem opravdu nevyplácí a často vede ke zrušení územního plánu.
Jak důležitou roli hraje například „zelený argument“?
Když se ptáte na „zelené argumenty“, patří z hlediska soudů mezi nejlepší důvody pro omezování vlastnického práva. Environmentálně šetrný a odpovědný územní plán před sebou zkrátka má obvykle dobrou budoucnost, pokud jde o soudní spory.
Mluvila jste o tzv. „zelené niti“, která by se měla vinout územním plánem. Jak mohou samosprávy využít „zelené argumenty“ při obhajobě územního plánu u soudu?
To, že se má ochrana životního prostředí vinout územním plánem jako zelená nit, není můj výmysl. Řekly to soudy a přijde mi to docela trefné, proto to ráda používám. Pokud totiž má zelená argumentace být skutečně použitelná, musí z ní vycházet celý územní plán, nesmí jít o účelové zneužití ekologie za účelem poškození jednoho konkrétního vlastníka. To je první důležitá věc. Konkrétní rovina argumentace pak může spočívat třeba v tom, že kvůli ochraně životního prostředí dojde k omezení vlastníků při regulaci územních systémů ekologické stability, rušení zastavitelnosti na „jedničkových a dvojkových“ půdách, k redukci zastavitelných ploch kvůli nutnosti reagovat na negativní dopady změny klimatu nebo kvůli témuž je třeba možné zakázat budování individuálních vrtů, které ohrožují okolí suchem, protože stáhnout vodu z jiných studní nebo půdy.
Jak mohou obce právně a efektivně zahrnout ochranu životního prostředí a klimatická opatření do územního plánu?
Změny klimatu jsou novým argumentem, který soudy uznávají jako obecně známou skutečnost. Obce musí vztáhnout dopady změny klimatu na své území pomocí dat z Českého hydrometeorologického ústavu a adaptačních strategií na změnu klimatu a podobně a doložit, jak se klimatická změna projevuje u nich – suchem, přívalovými dešti, povodněmi, tepelným ostrovem… Na základě toho mohou odůvodnit omezení zastavitelnosti a zaměření na adaptační opatření. Právně průchodná opatření zahrnují stanovení minimálních zelených koeficientů. Požadovat, aby vlastníci směli zastavět jen určitou část pozemku nebo žádat, aby měli zelené střechy na novostavbách nebo používání propustných povrchů namísto asfaltu. To vše je právně průchodné. Tato opatření mají prokazatelné přínosy pro obyvatele, jako je snížení tepelného ostrova ve městech, zachycení vody v krajině a omezení negativních dopadů velkých developerských projektů.
Nový stavební zákon přináší nové úkoly pro územní plánování, včetně reakcí na sucho či extrémní teploty.
Máte asi na mysli úkoly územního plánování obsažené v § 39 nového stavebního zákona jako je vytváření a nastavení podmínek pro snižování nebezpečí v území, zejména jde o povodně, sucho, erozních jevy a extrémní teploty, nebo uplatňování požadavků na adaptaci sídel a uspořádání krajiny vyplývající ze změny klimatu.
Jak mohou samosprávy tato nová pravidla integrovat do svých plánů?
Mohou je promítnout jednak do koncepcí územního plánu, které také obce často podceňují a je to škoda, protože soudy právě z nich vycházejí, když posuzují „zelenost“ územního plánu, tedy to, jestli obec ekologické směřování myslí vážně, jednak je pak můžeme najít třeba v detailních pravidlech pro využití území, zejm. pokud obec pořizuje územní plán s prvky regulačního plánu to jsou právě různá adaptační opatření.
Hovořila jste o „zelené infrastruktuře“ v novém stavebním zákoně a jak ovlivňuje vlastnická práva a obecní plánování?
Zelená infrastruktura je nový typ veřejné infrastruktury zahrnující vegetační, vodní a přírodní prvky pro podporu ekosystémových služeb. Zahrnuje i územní systém ekologické stability. V územním plánu lze pro ni vymezit veřejně prospěšná opatření umožňující vyvlastnění, což výrazně ovlivňuje vlastnická práva. Takové vymezení musí být dobře zdůvodněno kvůli závažnosti zásahu do vlastnických práv.
Jak důležité je důkladné odůvodnění územního plánu?
Odůvodnění je klíčovou částí územního plánu nebo jeho změny, má-li toto opatření obecné povahy obstát u soudu. Odůvodnění musí vysvětlovat, proč je dané řešení třeba redukce zastavitelnosti zvoleno a k čemu má směřovat ochrana jedničkových a dvojkových půd a řešení dopadů změny klimatu, tedy musí být identifikován veřejný zájem, který má přednost před ochranou vlastnického práva. Musí také jednoznačně říci, proč se dotýká právě těch a těch konkrétních pozemků, proč v obci nebyly k dispozici žádné jiné vhodné pozemky, proč některé jiné srovnatelné pozemky (tím se řeší diskriminace) nebyly také redukovány třeba proto, že už je na nich vydáno pravomocné povolení záměru pro stavbu nebo naopak potvrdit, že došlo ke stejné redukci na všech srovnatelných pozemcích. Vlastníci budou u soudu určitě tvrdit, že měli legitimní očekávání, že budou stavět a že došlo ke znehodnocení pozemku. Za prvé je třeba říci slovy soudů, že územní plán je jen plán a žádná očekávání, že zůstane zachován zastavitelnost pozemků snad navždy, z něj rozhodně neplynou.
Jakým způsobem by obce měly přemýšlet nad formulací důvodů pro svá rozhodnutí, aby jejich plán obstál při případném soudním přezkumu?
Můžu samosprávy uklidnit, že se zpravidla nemusí obávat ani dalšího strašáka – náhrad za změny územního plánu. Ve stručnosti se dá obcím doporučit jednoduchý test: vezměte si územní plán, podívejte se, jak dlouho jsou pozemky určeny k zastavění. Ověřte, že vlastník mohl stavět, kdyby chtěl – nebránilo mu v tom nic v územním plánu jako etapizace, jejíž podmínky dosud nebyly splněny, nebo třeba podmínka vydání regulačního plánu nebo pořízení územní studie ani stavební uzávěra. Posledním krokem je spočítat, že od nabytí účinnosti dané územně plánovací regulace mohl vlastník stavět už víc než pět let, kdyby chtěl. Pětiletá lhůta, kdy vlastník mohl postavit to, co mu plán umožnil, je klíčová. Pokud tedy měl plných pět let, náhrady při značném zjednodušení problematiky obvykle nehrozí.
Na závěr doporučíte obcím preventivní opatření při přípravě územního plánu, aby minimalizovaly riziko jeho zrušení soudem?
Asi to zní trochu tak, že kopu sama za sebe, ale já skutečně obcím doporučuju, aby si nechaly problematickou regulaci, kterou chtějí do územního plánu prosadit, zkontrolovat dobrým právníkem, který se úzce specializuje na územní plánování a má v malíčku judikaturu správních soudů. Ačkoliv územní plán odborně zaštiťuje projektant, architekt, o jeho osudu nakonec rozhodují jedině právníci, jejich pohled na věc je určující. Právníci obcím v průběhu pořizování mohou pomoci třeba s vhodným doplněním odůvodnění a s vypořádáním připomínek nespokojených vlastníků, u kterých hrozí, že k soudu nakonec skutečně půjdou. Vedle toho bych obcím doporučila, aby se územních plánů nebály, hlavně aby do územních plánů daly regulaci, která jim doopravdy pomůže. V neposlední řadě by obce mohly častěji sáhnout po zelených argumentech, které mají soudy obecně nejraději, když řeší, jestli mají nebo nemají na návrh dotčeného vlastníka územní plán zrušit.
Gabriela Rezková
—————————————————
Vendula Zahumenská
Právnička, která se specializací na územní plánování. K územním plánům napsala několik odborných knih, článků a manuálů. Například Obec u soudu s územním plánem. 30 případů z judikatury, Doporučení pro obce v oblasti výstavby a uzavírání smluv s investory. Pro samosprávy připravila desítky školení o územním plánování, smlouvách s investory, stavebních uzávěrách nebo o náhradách za zmařené investice.
