Připravovaná revoluce ve stavebním právu nepomůže nikomu
Vlajková loď vlády v oblasti legislativy – nový stavební zákon – má od počátku své plavby vážné problémy. Současný zákon není dokonalý, připravovaný návrh však může nedobrou situaci ještě zhoršit. Připravuje se ve značném spěchu, bez analýz a ambicí využít dobré zahraniční praxe. V sázce je přitom nejen dramatický propad v počtu vydaných stavebních povolení.
Vadné dna
Příprava revoluce ve stavebním právu je od začátku zatížena třemi vážnými chybami. První chyba: Ministerstvo pro místní rozvoj svěřilo přípravu věcného záměru Hospodářské komoře, která mj. prosazuje zájmy podnikatelů ve stavebnictví. To je u zákona, který se netýká jen jedné zájmové skupiny, ale opravdu všech občanů, velmi nebezpečné, a jak se nyní ukazuje, i kontraproduktivní. Příklady z minulosti ukazují, že pokud se u velkých změn nehledá elementární shoda mezi všemi zájmovými skupinami a pravidla jsou připravena a schválena tzv. na sílu, předpis zhavaruje buď při schvalování v Parlamentu, nebo při zavedení do praxe, a problém se ještě zhorší.
Podivný způsob přípravy zákona, kdy poprvé v novodobě historii země veřejná správa svěřila kompletní přípravu zákona soukromému subjektu a ani za to nezaplatila (služby poskytla komora bezúplatně a náklady na tým právníků platila ze svého), navíc skončil konfliktem. Hospodářská komora ukončila spolupráci s Ministerstvem pro místní rozvoj (MMR) na začátku února poté, co ministerstvo částečně vyhovělo Svazu měst a obcí ČR a místo centrálně řízené jednotné stavební správy navrhlo hybridní řešení, podle něhož stavební úřady první úrovně zůstanou v režimu přeneseného výkonu státní správy.
Druhá chyba se týká absence analýzy současné situace. Sice víme, že povolování staveb v ČR je dlouhé a komplikované, ale nevíme proč. Ačkoli se o rekodifikaci mluví již řadu let, MMR nemá data o tom, proč dochází při povolování staveb k prodlevám a které části procesu a z jakých konkrétních důvodů jsou nevhodně nastavené. Dotazník, který každé dva roky rozesílá stavebním úřadům, se totiž neptá na příčiny problémů, ale pouze selektivně shromažďuje údaje o počtu různých úkonů. Vládní materiál se tak odvolává na schematický report Světové banky, který sčítá lhůty uvedené v zákoně u povolování virtuálního skladového prostoru. Na námitky řady připomínkovacích míst, že analýzy chybí, MMR odpovídá, že nejde o povinnou součást legislativního procesu a že na analýzy není čas.
Třetí hrubá chyba se týká ochrany veřejných zájmů a hledání východiska při konfliktu mezi nimi. Ochrana a koordinace veřejných zájmů jsou jeden z klíčových úkolů stavebního práva, neboť v povolovacím řízení jde téměř vždy o střet různých veřejných i soukromých zájmů. Zákon má poskytnout nástroje pro dohodu a férové řešení sporů, nikoli odborná stanoviska (někdy protichůdná) eliminovat. K tomu ovšem návrh směřuje tím, že ruší ve velkém stanoviska památkářů a orgánů ochrany přírody s tím, že odborné aspekty posoudí sami úředníci stavebního odboru. I když budou mít pracovníci stavebního úřadu potřebné vzdělání a praxi, přijdou o metodickou podporu z Ministerstva kultury a životního prostředí a ocitnou se uprostřed organizace, která má v popisu práce vydávat povolení co nejvíce a co nejrychleji.
Výstižně nedostatky způsobu přípravy i obsahu návrhu shrnul Nejvyšší správní soud, který do svých připomínek napsal: „Je těžko představitelné, že takto připravená právní úprava přinese posílení důvěryhodnosti státní stavební správy a výsledků její činnosti. (…) Navrhovaná úprava je ovšem problematická také svým obsahem. Je zcela zjevně zaměřena pouze na změny, které mají zásadním způsobem oslabit postavení veřejné správy jako ochránce a prosazovatele veřejných zájmů ve prospěch stavebníků.“
Připomínky soudu přitom nelze shodit ze stolu s tím, že se každý úřad brání odebrání pravomocí a zaměstnanců. Nejvyšší správní soud se spíše může obávat, že špatně nastavená pravidla přinesou více žalob.
Hrozí dočasná paralýza systému
V době pokoronavirové recese je potřeba nepřehlédnout ani finanční a organizační náročnost revoluce. Návrh zákona předpokládá přeskupování řady úřadů a stěhování tisíce úředníků. I ty nejskromnější odhady MMR počítají s jednorázovými výdaji okolo dvou miliard korun. Náročné přesuny, nastavování zcela nových procesů a řešení provozních zmatků budou mít zcela jistě vliv na rychlost a plynulost vyřizování všech žádostí adresovaných stavebním úřadům. Ministerstvo vnitra ve své analýze dopadů reformy odhaduje, že kvůli organizačním změnám dojde „k celkové paralyzaci systému na 12–18 měsíců. Velmi reálně tak hrozí propad v produkci, který v případě potvrzení pesimistického scénáře může dosahovat výše -204 miliard Kč (3,5 % HDP v ČR v roce 2018)“.
Kvůli zásadním vadám návrhu se málo mluví o tom, co by nový stavební zákon řešit měl, ale neřeší. Nový zákon např. zcela rezignoval na možnost využívat v územním plánování systematicky a transparentně ekonomické nástroje, ačkoli to ve věcném záměru uvedeno bylo. Např. by po vzoru skandinávských zemí šlo stanovit různé daňové sazby za různé typy stavebních pozemků (např. podporující přednostní zástavbu brownfieldů či proluk) či po vzoru Mnichova učinit předvídatelné a povinné platby za zhodnocení pozemků při změně územního plánu.
Obecné mínění, že za to, co se v obci staví, odpovídají do značné míry starosta a radní, současný stavební zákon moc nepodporuje a nový zákon žádné zlepšení nenabízí. Starostka Mníšku pod Brdy Magdaléna Davis k tomu říká: „Občané logicky předpokládají, že starosta a zastupitelé umějí dohlédnout na to, co se v obci postaví a co se nepostaví. Je těžké jim vysvětlit, že vedení obce má jen omezené pravomoci, i když stavební úřad má kancelář ve stejné budově jako starosta. A připravovaný zákon samosprávě pravomoci ještě ubírá.“
Radní v roli diváků
Ačkoli věcný záměr sliboval posílení pravomocí samospráv v územním plánování, návrh se vydal opačným směrem. Dosud rada obce, případně zastupitelstvo v přenesené působnosti vymezovala zastavěné území (v případě, že obec neměla platný územní plán) a vyhlašovala stavební uzávěry a výjimky z nich. Podle návrhu tyto pravomoci přecházejí na pořizovatele, tedy státní úřad, radní a starosta mohou pouze návrh připomínkovat, v případě výjimky ze stavební uzávěry však pořizovatel jejich vyjádření ani nepotřebuje. Obec také nemá být účastníkem řízení v případě řízení o výjimce z požadavků na výstavbu.
Jedním z bolavých míst současné úpravy je propast mezi měřítkem územního plánu a měřítkem řízení o umístění stavby. Jak investor, tak stavební úřad a stavbou dotčení sousedé jsou nutně vystaveni velké nejistotě ohledně toho, co vše územní plán v měřítku 1 : 10 000. připouští, resp. preferuje. Je zde velký prostor pro „správní úvahu“, ale také pro korupci i zmařenou investici. V mnoha evropských státech je přitom obvyklé, že jednotlivé stavební projekty se realizují až na základě plánu, který je schvalován obcí v podrobnějším měřítku, běžně např. v měřítku 1 : 2 000. Dobře nastavená pravidla pro přípravu a schvalování regulačních plánů totiž šetří čas i peníze a garantují obci kontrolu nad tím, co se v území opravdu děje. V případě České republiky je ale praxe taková, že příprava a schválení podrobnější územněplánovací dokumentace stojí čas a peníze navíc, nic neurychluje ani není garancí větší kvality nebo jistoty pro investora či obec. Nástroj, který je špatně definován, a proto se nevyužívá, je však v novém zákoně navržen v téměř nezměněné podobě oproti současnosti.
Jak z toho ven
OECD členské země průběžně upozorňuje, že podmínkou dobře fungující regulace je detailní analýza nejen předpokládaných dopadů nových předpisů, ale také analýza stávající praxe. A v této disciplíně Česká republika značně zaostává. Dosavadní průběh příprav nového stavebního zákona dokládá, že bez detailní kvalitativní analýzy současné praxe se neobejdeme. Zpracování analýz přitom zabere čas, který můžeme využít pro zavedení plné digitalizace plánovacích a rozhodovacích procesů. Ta může přinést do rozhodování více transparentnosti a předvídatelnosti a zjednodušit a významně urychlit rozhodování o stavbách. Digitalizaci lze přitom realizovat bez rozsáhlých radikálních změn zákonů a z velké části za peníze z fondů Evropské unie.
Stranou pozornosti by neměla zůstat dobře fungující zahraniční řešení. Každá země má svá právní specifika, takže řešení nejdou jednoduše okopírovat, ale lze se inspirovat určitými trendy. I jen letmý pohled za hranice ukazuje, že stavební právo a územní rozvoj se mnohem detailněji věnují takovým otázkám, jako je zajištění dostupného bydlení nebo adaptace na klimatické změny. Ambice redukovat nový zákon pouze na naplnění hesla „jedna žádost – jeden úřad – jedno povolení“ se tak v mezinárodním srovnání jeví jako velmi pochybná. Zvlášť, když na začátku revoluce ve stavebním právu bylo právě mezinárodní srovnání.
Kdo je Petra Kolínská
Autorka pracuje pro asociaci ekologických nevládních organizací Zelený kruh. V letech 2016–2018 působila jako radní pro územní rozvoj hl. m. Prahy.
Autor: Petra Kolínská
