Spoluautor známé „stošestky“ Oldřich Kužílek vzpomíná na obtížné prosazování zákona
Oldřich Kužílek byl spolu s Michaelem Žantovským autorem zákona o svobodném přístupu k informacím. „Proti zákonu byli prakticky všichni právníci z legislativního odboru Senátu, ale snad i ze všech ministerstev. Rok 2000, kdy zákon začal platit, ovšem zahájil přerod české veřejné správy k otevřenosti, o které se mnoha postkomunistických zemích ani nesnilo,“ říká v obsáhlém rozhovoru. V současné době je poradcem a expertem pro oblast přístupu k informacím, otevřenosti veřejné správy a ochrany soukromí. Koordinuje projekt Otevřená společnost.
Jak jste se vlastně před lety dostal k zákonu o svobodném přístupu k informacím?
Jako poslanec za Občanskou demokratickou alianci jsem ve volebním období v letech 1996 až 2000, které skončilo předčasně v roce 1998, přemýšlel, jaké konkrétní věci, potřebné pro svobodnou společnost, bych se věnoval, namísto abych poletoval nad mnoha tématy. Měl jsem díky inspiraci z pobytu v USA v hledáčku ochranu soukromí a taky svobodu informací. Za ODA byl senátorem Michael Žantovský, který měl také zálusk na svobodu informací, kterou předtím důkladně odkoukal v USA jako velvyslanec. Tak jsme spojili síly.
Existovala tehdy potřeba takového právního předpisu?
Ve vzduchu visela jako zralá švestka společenské potřeby. Ale veřejná správa se tomu bránila. I mnozí politici byli zásadně proti. Vytvořit a prosadit zákon bylo náročné. Věnovali jsme tomu čtyři roky pilné práce, stohy analýz a komparací ze světa. Sestavili jsme asi čtyřčlenný tým asistentů, kteří nám pomáhali. Hlavním zdrojem inspirace byl americký Freedom of Information Act z roku 1966, francouzský z roku 1978, prastarý švédský z roku 1766 a britské vládní nařízení, protože Británie přijala zákon až pět let po nás.
Vzpomenete se, jestli byl někdo proti a proč?
Proti byli prakticky všichni právníci z legislativního odboru Senátu, ale i snad ze všech ministerstev. Že to prostě nejde, že nelze mít zákon, který dá právo každému občanovi si podle libosti vyžádat jakékoliv informace, že dojde k zahlcení, procesně to nebude řešitelné a podobně. Ale i na politické scéně byla protivenství, nejsilněji byl proti senátor Václav Benda, otec Marka Bendy, který byl proti právu na informace z principiálních důvodů. Podle něho prostě veřejnost nemá co koukat do toho, co dělá stát.
Zásadním odpůrcem byla i celá ODS: její politici argumentovali nejčastěji tím, že zákona není vůbec potřeba, protože každý slušný politik, starosta a ministr přirozeně veřejnosti sám od sebe řekne, co je třeba. Ukazovalo se, kolik politiků nemá vůbec žádnou představu o demokracii a jejích vnitřních, životadárných procesech, které jí chrání před autoritářstvím, tedy o významu svobody myšlení a projevu, svobody informací a o občanské společnosti. To pro tuto část politické scény, která sama sebe zcela chybně pojmenovává jako konzervativní, bylo typické. Ale skutečný konzervativec ví, jak už tehdy říkal například Roman Joch, že jde o nejkonzervativnější zákon ze všech, protože říká, že občané jsou vlastníci státu. Právo na informace dovozoval z vlastnického práva.
Podle některých názorů bylo nakonec přijetí zákona určitým milníkem, zlomem, kdy se veřejná moc dostala konečně pod kontrolu, souhlasíte s tím?
Ano, souhlasím a upřímně se tím pyšním. Rok 2000, kdy zákon začal platit, zahájil přerod české veřejné správy k otevřenosti, o které se v mnoha postkomunistických zemích ani nesnilo. Ale zákon sám o sobě by nestačil, bylo třeba desetiletí práce na jeho prosazování v praxi a obrany před neustálými snahami jej legislativně zničit.
Jak se zákon podle vás tedy zákon o svobodném přístupu k informacím osvědčil v praxi?
Mimořádně dobře. Nesmíme se nechat zmást množstvím kritiky od úřadů a některých úředníků. Často nemají žádný nadhled, mezinárodní srovnání, komparaci různých variant typů ochran informací a procesních řešení v zahraničí. V té kritice od části úředníků a politiků se mísí podvědomá zášť k občanům, zejména těm aktivnějším, neschopnost zákon správně používat a často taky prostě snaha spoustu informací utajit. Ale měřeno objektivní metrikou, tedy zda zákon naplňuje svůj účel, zda se s ním dají řešit prakticky všechny situace, které v této agendě mohou nastat, tak jde o dílo až překvapivě funkční. Velkým zadostiučiněním bylo, když po letech řečí o tom, že zákon je třeba zrušit a napsat nově úplně jinak, největší kapacity v této oblasti samy na ministerstvu vnitra uznaly, že základní stavba zákona je správná, že jinak se vlastně ani napsat nedá a že tedy nový zákon nemá smysl psát.
Znáte nějaké konkrétní příklady z praxe, které by se bez tohoto zákona neobešly, člověk by se zkrátka normální cestou k informacím nedostal?
Většina korupčních kauz, které z dávné a nedávné doby znáte, mívají na začátku nějakou žádost o informace anebo se díky ní zásadně posouvaly. Připomenu kauzu nákupu letadel CASA, ve které „stošestkoval“ novinář Šnídl z Hospodářských novin, nebo rozkrývání kauzy nemocnice Homolka a ředitele Dbalého, které doslova stálo na prvotních žádostech o informace.
Řada lidí si myslí, že to je zákon pouze pro novináře. Je to pravda?
Zdaleka ne, mohu pokračovat ve výčtu případů mimo média. Například Transparency International žádala informace v kauze veřejné zakázky na informační systém ministerstva sociálních věcí, v níž byl odsouzený námětek ministra. Nebo aktuální zjišťování neziskové organizace Iuridicum remedium ohledně toho, jaké technologie používá Policie ČR pro rozpoznávání obličejů a zda je to zákonné.
Povšimněte si ale, kolik podkladů investigativní novináři získávají právě přes stošestku. Ovšem mimo tyto viditelné případy je celá masa datových analýz v neziskovém sektoru, například za informacemi z českého porodnictví.
Kde jsou slabiny zákona? Vidíte v současné době nějaké problémy?
Po nedávných novelizacích se podařilo vylepšit dosud slabou vymahatelnost, zavedl se široce pojatý informační příkaz. Překonává obstrukce a takzvaný ping pong, kdy si podřízená a nadřízená instituce pouze přehazovaly žádost a k ní podané stížnosti a odvolání nahoru a dolů a nikam to nevedlo. Co stále chybí, jsou sankce za porušení tohoto předpisu ze strany povinných subjektů nebo jejich pracovníků. A za nedostatek považuji také absenci prosazovací nezávislé instituce, která by například uvedené sankce mohla ukládat tak, jako je tomu v mnoha jiných zemích.
Z praxe je známo, že některé úřady si za informace účtují nehorázné poplatky. Je to v pořádku?
Požadavky na vysoké úhrady za informace zpravidla signalizují chybný, ne-li úmyslně obstrukční postup povinného subjektu. Plyne to z psychologické, podprahové roviny, chuti úředníka ty obtěžující žadatele potrestat a odstrašit požadavkem vysoké finanční částky. Tváří se, jak hrozně složitě je nutno požadované informace vyhledat, navíc ještě v často nevhodně vedených databázích. Obvykle se ale ukáže, že se žádost dá vyřídit i mnohem snadnějším postupem. Dokonce se k tomu velmi razantně ozval Ústavní soud a důrazně povinným subjektům nařídil, aby vycházeli žadateli vstříc například neformální konzultací a přizpůsobením doslovné formulace žádosti tomu, jak databáze skutečně funguje a co z ní lze dostat snadno.
Na druhé straně, jak se zbavit notorických žadatelů, kteří opravdu jen zatěžují úřady?
Bohužel tito škodiči existují a právu na informace způsobují největší ohrožení, protože vyvolávají ve veřejné sféře někdy až hysterický odpor. Často pak zanikne, že s nimi mohl úřad vyběhnout celkem snadno, ale místo aby použil zákon správně, méně vzdělaní úředníci nadávají, že se zákon má nejlépe úplně zrušit. Poměrně velká část mé poradenské praxe představuje pomoc konkrétním starostům, školám, muzeím, když si na ně nějaký jejich místní šílenec zasedne. Poradím jim, jak některé žádosti vyřídit snadno, a když to žadateli nestačí, tak jak mu říci dost a odmítnout žádosti jako zneužití práva. Proti těmto chorobným kverulantům jsem vždy vystupoval a po deseti letech příprav a pokusů se podařilo obranu proti nim přímo a výslovně v zákoně formulovat v novém paragrafu 11a. Ale bránit se šlo i předtím.
Kam zákon opravdu nesahá, do jakých institucí a oblastí?
Za příliš rozsáhlé považuji po dvacetiletém soustavném ořezávání utajování informací z bezpečnostních sborů. Dnes se z tajné služby nedozvíte vůbec nic. Samozřejmě vůbec nemyslím cokoliv, co by ohrozilo její akce, ale pouze informace, které by odhalily některé dřívější chyby či její celkovou efektivitu. To například v USA není možné, například novináři tam mohli získat, samozřejmě velmi zpětně, i tajné záznamy ze sledování ruských agentů anebo o věznici v Guantanámu. A bohužel se hrubým nátlakem současného vedení Ministerstva financí nesmyslně rozšířilo utajování informací o veřejně vlastněných podnicích. Jako by nestačila kauza Dozimetr, ve které právě tento typ informací hrál hlavní roli.
Také policie občas brutálně maže celé odstavce v poskytnutých usneseních s odůvodněním, že by se mohly prozradit policejní vyšetřovací postupy. Anonymizace osobních údajů je oprávněná, ale takové zdůvodnění…
Zpravidla je to přehnané. Ale rozebrat takový případ a přesně dovodit, co ještě skutečně nutno utajit a co už lze poskytnout, je obtížné. Policie vždy jde dál za tuto hranici, někdy možná prostě z nejistoty. Ale zákon to popisuje, byť bohužel trochu neurčitě.
Které instituce podle vás umí se zákonem pracovat a které vůbec ne? Dá se to nějak roztřídit?
Typové třídění, zdá se mi, neexistuje. Některá ministerstva jsou výborná, například spravedlnosti či vnitra (samozřejmě s výjimkami), na druhé straně jsou proslulé zakleté zámky, jako byla kancelář prezidenta za Zemana anebo Ministerstvo zdravotnictví. Tam je doslova skandální dlouhodobý rozsah protizákonného utajování informací, dokonce včetně protiústavních přílepků, které toto ministerstvo propašovávalo do zákonů, aby se mohly více a více utajovat informace o skutečné lékařské péči. Historicky velkým škůdcem je v návaznosti na to ÚZIS, který odmítal poskytovat informace potřebné pro veřejnou kontrolu zdravotnictví v mnoha případech, naposledy za covidu.
Existuje nějaký stručný a přehledný návod, kuchařka, jak postupovat, když úřady odmítnou s nejrůznějšími výmluvami informace vydat?
Ano, na webu otevřené společnosti www.otevrenspolecnost.cz lze najít jak popisy základních postupů a jejich formální podobu, tak také rozsáhlou poradnu, kde je za roky shromážděno obrovské množství konkrétních kauz a jejich doporučeného řešení. Dají se vyhledávat podle oblastí i různých příznaků.
Najdou tam lidé také informace, jak žádost správně sestavit?
V knihovně na uvedené stránce, konkrétně https://www.otevrenaspolecnost.cz/knihovna#pravo-na-informace, jsou vzory nejčastějších podání. I další neziskovky nabízejí návody a postupy, například Frank Bold. Pokud by si například i pracovníci menších obcí nebyli jistí, co musí za informace poskytnout a v jakém rozsahu , mohou se obrátit na poradnu na uvedené stránce, ta se asi ze třetiny věnuje právě otázkám ze strany úřadů.
Existuje už nějaká judikatura, která díky zákonu 106 posunula poskytování informací v České republice?
Je jí obrovské množství. Interpretace zákona, který je nutně poměrně stručný, stojí dnes na rozsáhlé judikatuře a výkladových publikacích. Proto je třeba, aby úředníci, kteří tuto agendu řeší, měli dobrá školení zaměřená na praktické situace. Soudy obecně právu na informace přejí, avšak často také méně zorientovaní soudci vynesou nesmyslné rozsudky, které se pak musejí složitě odbourávat u vyšších instancí.
Máte přehled o tom, jak je poskytování informací upraveno v Evropě a ve světě? Všude mají speciální zákony?
Ano, mám poměrně dobrý přehled, protože jsem člen celosvětové sítě FOIAnet. Dostávám pravidelně zprávy, co se v této oblasti děje v ostatních zemích. Na planetě je asi 140 národních zákonů o právu na informace, většinou velmi podobných. V Česku máme například z hlediska lhůt takový průměrný, někde jsou rychlejší, někde pomalejší. Zájemci se mohou podívat na stránku freedominfo.org. Kanadský kolega Toby Mendel provozuje v organizaci The Centre for Law and Democracy tzv. RTI Rating, hodnocení kvality zákonů po světě (www.law-democracy.org/live/rti-rating/). Kvalita zákona ale neznamená, že se informace skutečně poskytují: například ruský zákon není špatný, dokonce afghánský vychází jako vůbec nejlepší, ale v těch zemích se reálně neuplatňují. Jde totiž taky o kulturu veřejné správy a soudnictví.
Michal Šverdík
