Od roku 2013 je ve tříletých intervalech prováděna podrobná analýza celkových výdajů veřejných rozpočtů na zajištění ochrany ohrožených dětí. Je tak možno sledovat vývoj nákladů této významné agendy a rovněž rozpočtových priorit státu a územních samospráv.

V posledním „předcovidovém“ roce 2019 dosáhly veřejné výdaje na zajištění ochrany ohrožených dětí celkem 16,34 mld. Kč, což je o 31 % více než v roce 2016. Nárůst byl zaznamenán ve všech segmentech systému, nejvíce však v oblasti výkonu veřejné správy. Důvodem bylo především razantní zvýšení dotací na výkon sociálně-právní ochrany dětí obecním úřadům obcí s rozšířenou působností.

Jen malý posun doznaly rozpočtové priority. Většina prostředků je i nadále vynakládána na (zpravidla velmi nákladné) řešení následků nepříznivé situace, zatímco prevenci ohrožení dětí nejsou věnovány ani patřičná pozornost, ani odpovídající zdroje. Nejvyšší podíl výdajů tak i nadále směřuje na péči o děti, které jsou z různých důvodů nuceny opustit vlastní rodinu: na činnost ústavů (35,0 % celkových výdajů) a náhradní rodinnou péči (26,5 % výdajů). Naopak podpora rodičovské péče prostřednictvím preventivních služeb se na výdajích veřejných rozpočtů podílí méně než 10 % (viz tab. 1).

Iracionalita způsobu využívání veřejných financí je ještě patrnější při pohledu na průměrné náklady jednotlivých způsobů intervencí. Čeští daňoví poplatníci vynaloží na každé dítě umístěné v ústavu za jediný měsíc v průměru 59 314 Kč (v některých zařízeních je to však více než 100 tisíc Kč za měsíc), na dítě žijící v náhradní rodině 20 980 Kč. I na velmi intenzivní přímou pomoc rodině s dítětem přitom stačí něco kolem 12 tisíc Kč měsíčně. Ekonomické hledisko je nutno v případě ochrany dětí považovat za sekundární. Výzkumy, které zdůrazňují zásadní vliv prostředí na vývoj dítěte a z tohoto důvodu jednoznačně upřednostňují péči o dítě v rodinném prostředí, jsou však podpořeny i ekonomickými argumenty. V následujícím textu budou vybrané ukazatele rozebrány detailně.

Výdaje na veřejnoprávní ochranu dětí

V České republice je orgánem sociálně-právní ochrany dětí každý z 6258 obecních úřadů. Reálný výkon této agendy je významně ovlivněn velikostní strukturou obcí. Výkon sociálně-právní ochrany dětí spadá do tzv. základní působnosti obcí spolu s desítkami dalších úkolů, které jsou upraveny více než 60 právními předpisy.

Značná část obcí I. typu proto přenáší výkon ochrany dětí prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy na obce s rozšířenou působností. Platby za strany obcí se pohybují ve spíše symbolické rovině (v řádech jednotek tisíc korun za rok nebo formou úhrady za případ). Podle údajů z roku 2017 mělo takovou smlouvu uzavřeno 547 obcí. Systematickou sociální práci tak zajišťují především obecní úřady obcí s rozšířenou působností a vybrané městské části či obvody statutárních měst (celkem jde o 227 pracovišť). Sociální pracovníky mají k dispozici i obce s pověřeným obecním úřadem. Pravidla státní dotace na sociální práci však v jejich případě zakazují, aby byly tyto prostředky využity na sociálně-právní ochranu dětí (k tomuto tématu se podrobně vrátíme v dalším čísle časopisu Obec a finance).

Obce s rozšířenou působností jsou tak jedinou úrovní územní samosprávy, u níž je v praxi uplatňován princip vyplývající z § 58 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, podle něhož nese veškeré náklady spojené s výkonem sociálně-právní ochrany stát, neboť (jako jediné) mají přístup ke speciální dotaci ze státního rozpočtu. Dotace byla zavedena v roce 2007 a hradí skutečné náklady úřadů (ovšem jen do stanoveného limitu). Po vyúčtování činila její celkový výše za rok 2019 částku 1463,3 mil. Kč. Z toho 92,49 % (1381,7 mil. Kč) obce použily na krytí osobních nákladů. Přepočtený počet úvazků vyhrazených v roce 2019 pro výkon agendy ochrany dětí dosáhl hodnoty 2451,6 (jde o nárůst o 110 % oproti stavu v roce 2010!). Průměrný měsíční hrubý plat pracovníka zařazeného do orgánu sociálně-právní ochrany dětí činil 34 288 Kč, pohyboval se tak těsně nad hranicí průměrné mzdy.

Druhoinstančními orgány jsou krajské úřady a Magistrát hlavního města Prahy. Šetření provedené Ministerstvem práce a sociálních věcí v roce 2018 vyčíslilo výdaje v této oblasti na 97,4 mil. Kč. Z toho 62,5 mil. Kč činily osobní náklady, 13,7 mil. Kč provozní náklady a 21,2 tis. Kč „jiné výdaje“, z nichž převážnou většinu tvořily úhrady externím subjektům na zajištění příprav zájemců o přijetí dítěte do náhradní rodinné péče. Kraje však tyto náklady hradí ze souhrnného příspěvku na výkon státní správy nebo z vlastních zdrojů.

Složitost systému ochrany dětí dosvědčuje fakt, že kromě územních samospráv (vykonávajících sociální práci ve třech odlišných právních režimech) do něj různými činnostmi vstupují Úřad pro mezinárodněprávní ochranu dětí, Úřad práce ČR a několik ministerstev. Určité kontrolní pravomoci má Veřejný ochránce práv nebo Česká školní inspekce. Započteme-li poměrné výdaje na činnost těchto institucí, dosahují celkové výdaje na zajištění veřejnoprávní ochrany dětí roce 2019 částky 2585,71 mil. Kč.

Soudní a policejní ochrana dětí

Výkon veřejné správy v oblasti ochrany dětí je úzce provázán s rozhodovací činností soudů. V některých případech pracují s touto cílovou skupinou i policejní orgány. Celkové náklady na soudní a policejní ochranu dětí v roce 2019 činily 2170,8 mil. Kč.

V této souvislosti je nutno zmínit skutečnost, že výdaje na jednotlivé soudní či policejní agendy nejsou samostatně sledovány. Je tedy nutno použít podpůrné výpočty (počet kauz, přepočtené úvazky atd.). Podle výroční zprávy českého soudnictví působilo v rámci opatrovnické agendy na okresních soudech v přepočtených úvazcích 366,57 soudců (19,8 % z celkového stavu). Celkem bylo na tomto úseku evidováno 149 151 věcí, z toho v agendě péče o nezletilé 91 778 věcí (61,5 % agendy). Prostým přepočtem (nezohledňujícím ovšem náročnost kauz) lze dojít k odhadu personální náročnosti této agendy v rozsahu cca 225 úvazků soudců a soudkyň. Podobně lze postupovat u v případě krajský soudů (77 soudcovských úvazků). Vedle civilní agendy vstupuje do oblasti ochrany ohrožených dětí i oblast trestněprávní. V roce 2019 bylo na úrovni okresních soudů evidováno celkem 1 518 trestních věcí týkajících se mladistvých (ve věku od 15 do 18 let), tj. cca 2,3 % všech trestních věcí. Podíl uvedených výkonů na celkových výdajích soudů (ty v roce 2019 dosáhly 13,62 mld. Kč) činí odhadem 1552,7 mil. Kč. Jde o částku srovnatelnou s náklady na činnost orgánů sociálně-právní ochrany dětí.

Státní zastupitelství se do práce s ohroženými dětmi zapojují především prostřednictvím systému soudnictví ve věcech mládeže (státní zástupce může ukládat povinnosti a činit opatření již ve fázi přípravného řízení) a dále dozorem nad výkonem ústavní výchovy nebo ochranné výchovy. Agenda ohrožených dětí se podle četnosti záznamů a úkonů podílela na celkové činnosti státních zastupitelství 2,39 % (tento údaj odpovídá i zjištěnému poměru trestních věcí řešených soudy). Z celkových nákladů na činnost státních zastupitelství (3,23 mld. Kč) tak lze do celkových nákladů systému péče o ohrožené děti započítat cca 77,3 mil Kč. K dalším institucím v oblasti justice, které se setkávají s cílovou skupinou ohrožených dětí patří Probační a mediační služba (8,1 % výkonů, to je ve finančním vyjádření 27,2 mil. Kč) a Vězeňská služba (mladiství ve věku do 18 let představovali pouze 0,38 % průměrného stavu uvězněných osob, v přepočtu na celkové výdaje jde o cca 43,0 mil. Kč).

Zohlednit je nutno rovněž činnost obecních policií a Policie ČR. Pro stanovení nákladů policejních orgánů na tomto úseku byly podpůrně využity statistiky kriminality. Průměrné náklady na jedno služební místo Policie ČR v roce 2019 dosáhly (včetně věcných výdajů) celkem 1 275 433 Kč, souhrnně jde tedy o náklady ve výši 382,6 mil. Kč. Pokud předpokládáme u obecních policií podobný rozsah činností souvisejících s ochranou ohrožených dětí jako je tomu v případě Policie ČR, odhadovaná personální náročnost představuje cca 120 úvazků. Roční náklady na jednoho pracovníka obecní policie se v roce 2019 pohybovaly kolem 732,5 tis. Kč, poměrné výdaje tak představují částku 87,9 mil. Kč. V případě policejních orgánů je však nutno považovat tyto náklady za minimální. Přesnější údaje by přinesl podrobný rozbor přestupkové agendy, který však přesahoval rámec citované finanční analýzy.

Výdaje na preventivní aktivity

V oblasti preventivních služeb pro rodiny a děti hrají klíčovou roli nestátní neziskové organizace. Pokud byla zmínka o několika právních režimech výkonu sociální práce na obcích, v případě služeb pro rodiny a dětmi tomu není jinak. „Mainstream“ představují sociální služby. Téměř totožný okruh aktivit (ale jiný systém financování) mají osoby pověřené k výkonu sociálně-právní ochrany dětí (tzv. pověřené osoby). Samostatně pak existují služby pro oběti trestných činů atd. Není výjimkou, že jeden právní subjekt funguje ve všech těchto režimech současně.

Náklady veřejných rozpočtů v oblasti prevence ohrožení dětí a rodin činily v roce 2019 celkem 1 536,59 mil. Kč. Rozhodující část reprezentovaly dotace pro poskytovatele služeb sociální prevence působících podle zákona o sociálních službách (1 273,01 mil. Kč, tj. 82,8 % výdajů v oblasti prevence). Na úrovni ústředních orgánů státní správy byly administrovány prostředky v celkové výši 324,38 mil. Kč (21,11 %), krajskými a obecními samosprávami 1 212,21 mil. Kč (78,89 %). I zde však rozhodující roli mají dotace z centrální úrovně nebo evropských fondů, které kraje následně rozdělují mezi jednotlivé subjekty. Ústřední orgány státní správy distribuovaly finanční prostředky do oblasti prevence prostřednictvím více než 15 dotačních programů bez hlubší koordinace (překrývalo se tematické zaměření, okruh příjemců atd.). Není tedy výjimkou, že jeden žadatel byl současně příjemcem dotací od několika ministerstev.

Podle dostupných informací se obce podílí na spolufinancování sociálních služeb ve výši 7 až 8 % jejich celkových nákladů ty v roce 2019 dosáhly 45,6 mld. Kč. Tento údaj se však týká financování všech druhů sociálních služeb v České republice. Data z Analytického monitoru ukazují, že v případě preventivních služeb je podíl obcí o cca třetinu vyšší než průměr (11,26 %). Celkově šlo v roce 2019 o 477,4 mil. Kč. Cílová skupina ohrožených dětí představuje cca 30 % výkonů těchto služeb (viz tab. č. 2).

Výdaje v oblasti náhradní rodinné péče

Podle statistických výkazů o výkonu sociálně-právní ochrany dětí vyrůstalo na konci roku 2019 v náhradní rodinné péči 20 265 dětí. Z toho 15 628 dětí bylo svěřeno do typů péče podporovaných dávkami pěstounské péče a odbornými službami. Určitá forma hmotné podpory je poskytována i rodinám, které se starají o mladé dospělé se statutem nezaopatřenosti (zpravidla z důvodu studia na střední nebo vysoké škole). Celkový počet podporovaných dětí a mladých dospělých v náhradních rodinách činil 17 200. Náklady související s výkonem náhradní rodinné péče hradí v České republice především státní rozpočet. Prostřednictvím dávek pěstounské péče a státního příspěvku na výkon pěstounské péče bylo v roce 2019 vyplaceno celkem 4,33 mld. Kč.

Hlavním výdajem jsou přitom dávky pěstounské péče. Ty lze rozdělit do dvou skupin na opakované (příspěvek na úhradu potřeb dítěte, odměna pěstouna) a jednorázové (příspěvek při převzetí dítěte, příspěvek na zakoupení motorového vozidla, příspěvek při ukončení pěstounské péče). Podle údajů Úřadu práce ČR bylo v roce 2019 vyplaceno celkem 367 838 dávek v souhrnném objemu 3 923,9 mil. Kč.

Od roku 2013, kdy došlo k reformě systému náhradní rodinné péče na základě novely zákona o sociálně-právní ochraně dětí, dochází v této oblasti k trvalému růstu výdajů (viz graf). Do roku 2019 se zvýšily více než dvojnásobně. Největší podíl na tomto trendu měly odměny pěstounům, jejichž celkový objem vzrostl mezi roky 2013 a 2019 o 161 %. Příspěvek na úhradu potřeb dítěte se zvýšil ve stejném období o 56 % a příspěvek při ukončení pěstounské péče o 67 %.

Služby na podporu výkonu pěstounské péče (doprovázení pěstounských rodin) jsou financovány prostřednictvím státního příspěvku na výkon pěstounské péče. Na konci roku 2019 bylo uzavřeno celkem 10 762 dohod o výkonu pěstounské péče. Z toho 2783 (25,9 %) uzavřely orgány sociálně-právní ochrany dětí (obecní úřady obcí s rozšířenou působností) a 7979 (74,1 %) pověřené osoby. K tomu je nutno připočítat 9 správních rozhodnutí nahrazujících dohodu o výkonu pěstounské péče. V roce 2019 bylo na státním příspěvku na výkon pěstounské péče vyplaceno celkem 559,9 mil. Kč, tj. o 7,36 % více než v roce 2016.

Výdaje v oblasti ústavní výchovy

V České republice jsou pobytové služby pro děti poskytovány v několika typech ústavních zařízení. V závislosti na právní úpravě se řídí odlišnými pravidly činnosti, nároky na odbornost zaměstnanců, způsobem financování apod. Systém ústavní výchovy je od roku 1951 (!) rozdělen mezi tři ministerstva. Zatímco u ostatních postkomunistických zemí došlo již před dlouhou dobou ke sjednocení systému, Česká republika zůstává osamoceným reliktem umělého konstruktu z 50. let minulého století.

Dominantními zřizovateli ústavních zařízení pro děti jsou stát a kraje. V roce 2019 prošlo ústavy minimálně 9055 dětí, které zde strávily celkem 2 785 270 dnů. To odpovídá průměrnému počtu 7632 dětí za celý kalendářní rok. Celková lůžková kapacita byla 9951 míst. Využitelnost kapacity se tedy pohybovala kolem 76,7 %. Je však nutno rozlišovat mezi evidenční a skutečnou obsazeností. Průvodním jevem ústavní výchovy jsou útěky dětí ze zařízení. Například u výchovných ústavů činila obsazenost evidenčně 78,9 %. Po odečtení dnů, které děti trávily na útěcích z těchto zařízení, šlo však o pouhých 55,2 %.

Celkové náklady veřejných rozpočtů na institucionální výchovu v roce 2019 dosáhly 5 716,23 mil. Kč (tj. o 26,9 % více než v roce 2016). Největší podíl na těchto nákladech měla školská zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy (79,8 %) a zdravotnické dětské domovy pro děti do 3 let věku dříve označované jako kojenecké ústavy (14,0 %).

Průměrné náklady na institucionální péči jsou zpravidla vyčíslovány v nákladech na lůžko. Pro porovnání s ostatními typy intervencí je však nutno stanovit rovněž náklady na jednotlivé dítě umístěné v příslušném typu zařízení. Vyjdeme-li ze skutečné obsazenosti, pohybují se průměrné náklady veřejných rozpočtů na jedno dítě a rok v ústavu mezi 310 tis. Kč až 1 215 tis. Kč (viz tab. 3). Státní, krajský a v několika případech i městský rozpočet přitom pokrývá téměř veškeré výdaje. Vlastní příjmy zařízení (zejména úhrady pobytu ze strany rodičů) se pohybují na úrovni 4 % celkových nákladů.

Výjimkou jsou zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Ty nejsou financovány příspěvkem zřizovatele nebo normativem, ale účelovou dotací státu (státním příspěvkem, který v roce 2019 činil 22 800 Kč na jedno dítě měsíčně). Zařízení však fungují nejenom jako samostatné služby zřizované nestátními subjekty (například Fondem ohrožených dětí), ale (zcela nesystémově) i jako součást jiného ústavního zařízení, zejména kojeneckých ústavů nebo školských dětských domovů. Zatímco nestátní subjekty musí doplňovat zdroje příspěvky soukromých dárců, v případě krajských a státních ústavů lze provoz zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc označit z funkčního i ekonomického hlediska za jakousi „přidruženou výrobu“.

Shrnutí

Vláda České republiky v programovém prohlášení oznámila záměr sjednotit systém péče o ohrožené rodiny a děti ze tří resortů do gesce Ministerstva práce a sociálních věcí a zajistit efektivnější pomoc ohroženým dětem podle potřeb dětí a rodin. Sjednocení systému je nezbytnou podmínkou pro změnu struktury financování. Většina zdrojů v systému je dlouhodobě vynakládána na náhradní formy péče o děti. Naopak podpora rodičovské péče a dalších nástrojů umožňujících, aby dítě mohlo bezpečně setrvávat ve vlastní rodině, je velmi slabá. V České republice tak trvale stoupá počet dětí vyrůstajících mimo vlastní rodinu. Péče v rodinném prostředí je přitom klíčová pro optimální vývoj dítěte a zároveň je výhodná i ekonomicky.

Efektivní poskytování pomoci v současné době limitují nevyjasněné kompetence orgánů veřejné správy a dalších aktérů systému. Nákladovost jednotlivých typů intervencí není kvůli rozděleným kompetencím sledována a vyhodnocována. Hlavní aktéři rozhodovacích procesů (orgány sociálně-právní ochrany dětí a potažmo soudy) nejsou žádným způsobem motivováni sledovat výdaje spojené se zvoleným řešením.

Preventivní aktivity nestátních neziskových organizací jsou z velké části financovány prostřednictvím individuálních projektů, jejichž zdrojem jsou prostředky z fondů Evropské unie. Ty sice v krátkodobém horizontu znamenají možnost získat dodatečné prostředky, jejich negativním důsledkem je však přesměrování „národních“ zdrojů do jiných oblastí. Vzniká tak riziko udržitelnosti služeb závislých na dotacích z Evropské unie (není jasné, zda podpora bude možná i v dalších programovacích obdobích, bude přitom velmi komplikované získat či přesměrovat tyto prostředky z národních zdrojů).

Řešením je posílení oblasti preventivních služeb a dalších aktivit podporujících rodiny s dětmi; vyjasnění kompetencí orgánů veřejné správy a sjednocení nástrojů pomoci rodinám. Je zřejmé, že tyto změny se neobejdou bez zásadních změn v platné právní úpravě (přijetí moderní právní úpravy ochrany dětí). Sjednocení systému financování rovněž posílí transparentnost čerpání veřejných prostředků a odstranění duplicitního financování. Zavedení moderního systému řízení kvality založenému na hodnocení dopadů poskytovaných služeb na jedince či cílovou skupinu umožní sledovat a vyhodnocovat efektivitu využívání zdrojů.

Foto: Irozhlas.cz
Zdroj: Deník Veřejné Správy