Bezdůvodné obohacení při využívání veřejného prostranství

V naší praxi jsme se onehdy setkali se zajímavým případem. Vlastník zarostlých pozemků u potoka žaloval obec o vydání bezdůvodného obohacení za to, že v územním plánu začlenila jeho pozemky do funkčního využití veřejná a rekreační zeleň. Současně přes pozemky vedla úzká pěšina. Má v tomto případě obec povinnost hradit majiteli náklady za využití veřejného prostranství?

Co je veřejné prostranství

Pojem veřejné prostranství je definován v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích. Jsou jím všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. Domníváme se, že o veřejných prostranstvích můžeme hovořit pouze v zastavěném území nebo v zastavitelné ploše v obci. Pokud jde o volnou krajinu, řídí se její veřejná přístupnost zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Veřejná prostranství vznikají za splnění zákonných podmínek. Pro kategorizaci určitého prostoru (pozemku) jako veřejného prostranství není přitom bez dalšího rozhodující, zda byl tento prostor jako veřejné prostranství označen ve správním aktu, zejména v obecně závazné vyhlášce, v opatření obecné povahy či ve správním rozhodnutí; stejně tak není podstatné, zdali určitý pozemek je ve vlastnictví obce coby veřejnoprávní korporace, či soukromé osoby (k tomu blíže např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02).

K vzniku veřejných prostranství existuje bohatá judikatura zejm. Nejvyššího, ale i Ústavního soudu. Vzhledem k šíři právních názorů si dovolíme citovat z jednoho z nejčerstvějších a nejobsáhlejších rozsudků Nejvyššího soudu ze dne 26. 66. 2019, sp. zn. 22 Cdo 2378/2016. Veřejné prostranství musí splňovat všechny tři základní znaky, a to:

• existence určitého prostoru (pozemku či jeho části), který je přístupný každému bez omezení – slouží k obecnému užívání;

• existence určitého veřejně prospěšného účelu, k němuž veřejné prostranství slouží;

• souhlas vlastníka pozemku s existencí veřejného prostranství.

Souhlas může být dán výslovně i tzv. konkludentně – pak postačuje pouhá nečinnost, kdy uživatel trpí užívání svého pozemku po určitou (delší) dobu. Jestliže by vlastník s využitím svého pozemku jako veřejného prostranství nesouhlasil, a přesto by bylo takto využíváno, pak se může bránit negatorní žalobou. Souhlas vlastníka s užíváním pozemku či jeho části musí být dán ve vztahu k veřejnosti, tedy neomezenému okruhu osob. Pokud totiž vlastník trpí – byť bezplatně – užívání svého pozemku či jeho části omezeným okruhem osob, o kterém má přehled, pak nelze i s ohledem na respekt vlastnického práva vlastníka k pozemku učinit závěr, že tyto osoby užívají pozemek na základě obecného užívání. (V podrobnostech viz rozsudek podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 22 Cdo 2378/2016, ze dne 26. 6. 2019).

Úhrada za využití?

Plochy obecných prostranství se mohou v územním plánu vymezovat samostatně, ale jsou-li menší než 2 000 m 2 , obvykle jsou součástí jiných ploch s rozdílným způsobem využití. Samotné vymezení plochy veřejného prostranství ale neznamená, že na pozemcích reálně také veřejné prostranství vznikne. Územní plán je vždy jen plán, jediné, co znemožňuje, je na pozemku postavit kupř. bytový dům. Územní plánem ani nelze závazně deklarovat, že na konkrétním pozemku už existuje veřejné prostranství. Stejně tak ale platí obráceně, že na pozemku, který není územním plánem určen jako veřejné prostranství, může veřejné prostranství existovat, pokud jsou splněny výše uvedené tři podmínky.

Protože obci vzniká podle judikatury povinnost platit za užívání jen takových pozemků, které jsou veřejným prostranstvím, nemůže vlastník požadovat úhradu za využití pozemků, které fakticky veřejným prostranstvím nejsou. Pokud se tedy jedná o zarostlé pozemky, které veřejnost nijak nevyužívá, samotný fakt, že je územní plán označí jako veřejnou zeleň, nic neznamená. Pokud vlastník nesouhlasí s funkčním využitím, měl by se bránit návrhem na zrušení daného opatření obecné povahy nebo může usilovat o jeho změnu.

A co pěšina?

Náš případ je komplikovaný skutečností, že velmi malá výseč dotčených pozemků skutečně mohla jako veřejné prostranství sloužit a byla občany jako taková využívána. Šlo o pěšinu, skrze kterou (kvůli neexistenci jiného propojení částí obce) se občané mohli dostat do části obce. Tato pěšina nejspíše naplňuje požadavky na veřejně přístupnou účelovou komunikaci: stálá a v terénu patrná (nutným předpokladem zřetelnosti cesty v terénu nemusí být existence vyjetých kolejí či vyšlapané stezky) dopravní cesta (1), která (2) naplňuje účel stanovený v zákoně, přičemž (3) její vlastník dal souhlas k obecnému užívání své cesty veřejností a zároveň (4) tato cesta naplňuje nutnou komunikační potřebu.

Nejvyšší soud (a později i Ústavní soud) opakovaně potvrzuje ve své rozhodovací praxi, že v případě existujícího veřejného prostranství má vlastník dotčených nemovitostí nárok na náhradu od obce, jejíž občané dané nemovitosti využívají. Pokud by ji obec neposkytla, jednalo by se o bezdůvodné obohacení. Existují ale právní názory, které se přiklánějí k tomu, že v případě veřejně přístupných účelových komunikací by mělo být užívání bezplatné (článek Aleše Máchy, Bezdůvodné obohacení za užívání účelové komunikace. Právní rozhledy 21/2017). Dříve se k tomuto názoru klonil i Ústavní soud.

V daném případě je samozřejmě problematická otázka, že vlastník ve skutečnosti nikdy neudělil souhlas s užíváním pěšiny jako veřejně přístupné účelové komunikace, tj. nikdy neproběhlo tzv. veřejné věnování a nikdy nebyly naplněny podmínky pro vznik předmětného veřejného prostranství. Je proto otázkou, zda by se mohl vůči obci domáhat vydání bezdůvodného obohacení. Domníváme se, že nikoli. Pokud vlastník s využíváním svého pozemku jinými nesouhlasí, má se proti tomu bránit. Využít by každopádně mohl výše zmíněnou negatorní žalobu a domáhat se vůči těm, kdo jeho pozemky využívají, aby tak nadále nečinili a uhradili mu bezdůvodné obohacení, které jim z užívání cizího majetku vzniklo. Takový spor by ale byl značně obtížný.

Závěry

Je samozřejmě otázkou, zda je správné, aby za veřejné užívání měla platit právě obec. Nejvyšší a také Ústavní soud ale svůj opakovaně vyjadřovaný názor zřejmě jen tak nezmění. Je třeba myslet na to, že ne každý pozemek se může stát veřejným prostranstvím, resp. veřejně přístupnou účelovou komunikací. Pro jejich vznik je vždy třeba souhlas vlastníka. Pokud je udělen, vlastník se dobrovolně omezuje ve prospěch celku na svém vlastnickém právu. Za to mu ale podle judikatury náleží náhrada, což je vůči obci značně nespravedlivé a může to být značně nákladné, zejména v případě sporu. Proto můžeme obcím doporučit, aby bedlivě sledovaly, jaký právní režim mají pozemky v obci a aby upravovaly právní vztahy s vlastníky pozemků, které jsou veřejnými prostranstvími, smluvně. Díky tomu se vyhnou nepříjemným situacím, podobným těm, do které se dostal náš klient. Soudy rozhodně nejsou v těchto otázkách na straně samospráv.

Autor: Mgr. Vendula Zahumenská, Ph. D., advokátní koncipientka a Mgr. David Zahumenský, advokát, v rámci projektu Investor Zahumny